为贯彻落实《广东省人民政府办公厅关于印发广东省城市公立医院综合改革实施意见的通知》（粤办函〔2015〕530号）、《中共汕头市委汕头市人民政府关于建设卫生强市的决定》（汕市发〔2016〕6号）和《汕头市人民政府办公室关于印发汕头市城市公立医院综合改革实施意见的通知》（汕府办函〔2017〕185号）的精神，结合我区实际，制定本实施方案。 
    一、总体要求 
    （一）指导思想 
    深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照省委、省政府和市委、市政府决策部署，加快推进城市公立医院改革，着力解决群众看病就医问题。发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，推进管理体制、补偿机制、价格机制、编制人数、收入分配等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、加强人才培养、推动社会办医等各项工作。 
    （二）工作目标 
    以破除以药补医为突破口，以建立现代医院管理制度为核心，以建立符合行业特点的人事薪酬制度和分级诊疗为重点。到2017年底，公立医院逐利机制基本破除，建立科学的财政补助机制；基本建成“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度，形成较为合理的诊疗秩序；明确政府办医主体，实现管办分开，建立现代医院管理制度，医院管理自主权得到全面落实，医疗服务体系能力明显提升；医药费用不合理过快增长得到有效控制，全区公立医院医疗费用年均增长控制在10%以下；医保支付方式进一步完善，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，群众就医费用负担明显减轻，满意度明显提升；维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制初步建立。 
    （三）基本路径 
    坚持改革联动、分类指导和探索创新的基本原则，将管理体制、运行机制、补偿机制、服务价格调整、医保支付、编制人事、收入分配等改革作为重点任务。 
    1.以破除以药补医机制为关键环节，通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施，同步理顺公立医院医疗服务价格，建立公立医院科学补偿机制，破除公立医院逐利机制。 
    2.完善分级诊疗制度，落实基层首诊，综合运用法律、社保、行政和市场手段，构建布局合理、分工协作的医疗服务体系，推动医疗卫生资源下沉，引导群众合理就医。 
    3.完善现代医院管理制度，加快政府职能转变，完善法人治理结构和治理机制，实现政事分开、管办分开。 
    4.推动公立医院编制人事制度综合改革，建立符合医疗行业特点的薪酬制度。 
    5.深化医保支付方式改革，发挥医保对医疗服务的控费作用，加强对医疗服务的外部制约，建立与分级诊疗制度相适应的医保支付制度。 
    二、主要措施 
    （一）优化公立医院服务体系 
    1.优化公立医院规划布局。按照《汕头市区域卫生发展规划》和《汕头市医疗机构设置规划》，编制《澄海区区域卫生发展规划》和《澄海区医疗机构设置规划》，将区域内各方面、各层次医疗卫生资源纳入规划统筹考虑。按照以健康需求为导向、公平与效率统一、政府主导与市场机制相结合、坚持系统整合、坚持分级分类管理的原则做好公立医院规划布局。严控公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，严禁公立医院举债建设。重点建设妇产、中医和精神等专科医院。公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区发改局、区财政局、区人社局） 
    2.构建协同发展的医疗服务体系。实施卫生强基创优行动计划，提升区级公立医院和基层医疗卫生机构服务能力。以提升区级公立医院服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，推动不同类别、层级的医疗机构建立医疗联合体或托管关系。合理整合医疗资源，区级医院与乡镇卫生院（街道社区卫生服务中心）、村卫生站通过一体化管理，从技术支持、人员培训、资源共享、经营管理等方面进行全方位协作，建立基层医疗卫生机构与区级医院间稳定的双向转诊机制和流程，形成合理高效的医疗服务体系。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区发改局、区财政局、区人社局） 
    3.加强人才队伍培养和提升服务能力。大力开展继续医学教育工作，加快推进医教协同，着力构建以“5+3”为主体、“3+2”为补充的临床医学人才培养体系，推进规范化培训基地建设，实施住院医师和全科医生规范化培训工作。扩大全科、妇产科、儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。设立专项资金，大力支持发展国家级、省级重点专科，建设一批市级重点专科。加强公立医院院长职业化培训。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区人社局、区财政局） 
    4.推进社会办医。鼓励和支持社会资本（包括境外资本）以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。探索公立医院引入社会资本进行改制试点或采用混合所有制等形式合作办医。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区发改局、区财政局、区商务局、区人社局） 
    （二）完善分级诊疗制度 
    1.完善分级诊疗制度。进一步完善基础首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。完善双向转诊程序，按照患者自愿、分级诊治、连续治疗、安全便捷和尽量减轻患者就医费用负担的原则，制定合理、方便、畅通的双向转诊具体实施细则。促进医疗卫生资源下沉，大力推进家庭医生式签约服务，逐步增加公立医院通过社区卫生服务机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区人社局） 
    2.完善与分级诊疗相适应的配套政策。建立分级诊疗转诊审批、异地转诊程序和双向转诊机制，综合运用行政、医保、价格等多种措施，促进形成合理就医秩序。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。加强各级医疗卫生机构用药衔接，将为慢性病患者提供的基本药物目录外医保药品纳入基层医疗卫生机构药品采购范围。（牵头部门：区人社局，配合部门：区卫计局） 
    （三）深化公立医院管理体制改革 
    1.理顺公立医院管理体制。落实政府的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，推行政事分开、管办分开和全行业管理。履行政府举办公立医院职能，制定公立医院运营管理规范，落实对公立医院的人、财、物和运行管理。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区发改局、区财政局、区编办、区人社局） 
    2.落实公立医院自主权。进一步完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，探索实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及混合所有制医院等可在医院层面成立理事会。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区财政局、区人社局） 
    3.加强公立医院运营管理。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，推进公立医院综合预算管理。完善全区二级以上医院医疗质量与医疗服务评价标准，开展医疗质量与医疗服务评价。规范临床检查、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区财政局） 
    4.建立公立医院绩效考核制度。按照《2017年汕头市公立医院绩效考核实施方案》，结合我区实际，制定我区公立医院年度绩效考核工作方案，进一步完善公立医院绩效考核的评分细则、工作规程，建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，绩效考核以社会评价、内部管理、运行绩效、可持续发展等为重点指标。考核结果向社会公开，并与政府补助、工资总额核定以及院长薪酬、任免、奖惩等方面挂钩。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区财政局、区人社局） 
    （四）建立公立医院运行新机制 
    1.实施取消药品加成政策。从2017年7月1日起，全区所有公立医院全面取消药品加成（中药饮片除外），医院因取消药品加成减少的合理收入（含药品贮藏、保管、损耗等费用），按照调整医疗服务价格补偿80%、财政专项补偿10%、医院自我消化10%的原则进行补偿。采取多种形式推进医药分开，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。积极推动医用耗材实行零差率销售。力争到2017年公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区发改局、区财政局、区人社局） 
    2.降低药品和医用耗材费用。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），继续实施药品、耗材通过省级第三方电子交易平台采购。加强合理用药、收费医用耗材和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物、收费医用耗材不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区发改局、区财政局、区人社局、区食药监局） 
    3.科学调整医疗服务价格。根据《汕头市公立医院医疗服务价格改革方案》，在2017年6月底前，完成医疗服务价格调整，在保证公立医院良性运行、财政投入不减少、医保基金可承受、群众整体医疗负担不增加的前提下，按照总量控制、结构调整、科学测算、合理定价的原则，合理提高体现医务人员技术劳务价值的临床诊疗类医疗服务项目价格，降低部分大型医用设备检查治疗费等医技诊疗类医疗服务项目价格，逐步建立科学的医疗服务价格体系，控制医疗费用不合理增长。价格调整后，符合医保支付范围的医疗服务收费项目纳入医保，按规定支付。（牵头部门：区发改局，配合部门：区卫计局、区财政局、区人社局） 
    4.建立稳定的政府财政投入和补偿机制。进一步加大对医疗卫生事业的投入力度，财政资金在保持稳步增长的基础上，重点从基本建设转向日常运转补助。全面落实公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴投入，以及承当公共卫生任务和紧急救治、救灾、医疗救助、援外、支农、支边、对口支援基层医疗卫生机构等公共服务经费投入。区级公立医院取消药品加成部分的10%，按照财政供养关系，列入市、区财政预算予以补助。出台公立医院基本医疗服务补助方案。财政补助政策以促进医院具体改革措施为前提，切实减轻群众负担，提高医护人员积极性，发挥财政资金的使用绩效。（牵头部门：区财政局，配合部门：区卫计局、区发改局、区人社局） 
    （五）深化医保支付方式改革 
    1.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立全区基本医疗保险统筹基金支出总额控制机制，实施按病种分值结算的医保支付改革，优化卫生资源配置，控制医疗费用不合理增长，降低医疗保险基金运行风险。医保支付方式改革要覆盖所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务。加快推进临床路径公立。到2018年底，实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%。（牵头部门：区社保分局，配合部门：区卫计局，区发改局、区财政局） 
    2.理顺管理体制。完善医保基金管理机构建设，整合并承担医疗保险管理、药品集中采购管理、基金支付和管理、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和结算等职能。做到“医疗、医保、医药”三医联动，形成改革合力。建立医保基金使用评估监管机制。探索个人账户改革。（牵头部门：区人社局，配合部门：区卫计局、区编办、区发改局、区财政局） 
    3.逐步提高医保保障水平。缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，制定纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术政策，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。发挥商业健康保险第三方购买者的作用，帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。（牵头部门：区人社局，配合部门：区卫计局，区发改局、区财政局、区民政局） 
    （六）深化人事薪酬制度改革 
    1.深化编制人事制度改革。全面推行以岗位管理制度、聘用制度和公开招聘制度为重点的人事管理制度。建立符合公立医院性质和工作特点的岗位管理制度。根据机构编制部门核准的编制数额进行岗位设置，并对岗位实行总量、结构比例和最高等级控制，不断优化岗位结构，形成岗位设置动态管理机制。坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，逐步由身份管理向岗位管理转变，建立“能上能下、能进能出”的以合同管理为基础的用人制度。落实公立医院用人自主权，按照《关于县（区）级以下公立医院公开招聘医学类专业技术人才有关问题的通知》精神，对新进人员，实行公开招聘制度。出台优惠政策，鼓励人才到基层医疗机构工作，特别是鼓励高职称的医师到基层医院工作，深入基层服务，以提升基层医疗卫生服务能力，推动分级诊疗和家庭医生签约服务工作的进展。创新公立医院机构编制管理方式，根据省市统一部署，探索实行编制备案制。对编制内外人员按照国家规定推进养老保险制度改革。（牵头部门：区编办、区人社局、区卫计局） 
    2.建立符合行业特点的薪酬制度。建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度，按照行业分类调控绩效工资政策，结合公立医疗机构的功能定位、人员总额、工作负荷、服务质量、服务效果等，合理确定绩效工资总量，建立绩效工资水平动态调整机制。引进高层次人才工资待遇由用人单位与本人协议确定。完善基层医疗卫生机构绩效工资制度，在核定的绩效工资总量内，自主调整基础性和奖励性绩效工资比例。探索实行院长年薪制。制定年薪标准、考核评价办法，按考核结果由同级财政兑现薪酬，与医院收入脱钩。探索医务人员目标年薪制，将考核的结果与收入分配挂钩。医疗卫生机构收支结余部分主要用于医务人员激励。力争到2018年，人员经费支出占业务支出比例达到40%以上。（牵头部门：区人社局、区卫计局，配合部门：区财政局） 
    3.完善医务人员绩效考核制度。各公立医院负责本单位的内部考核和奖惩机制，建立健全与岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度等要素为核心的内部考核机制，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。（牵头部门：区卫计局） 
    （七）加快推进医疗卫生信息化建设 
    推进区域卫生信息平台建设，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、数据共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。运用“互联网+”、云计算、大数据等信息化手段，发展慢性病管理、预约挂号、双向转诊、费用支付、远程诊疗、保险理赔等，优化医疗卫生业务流程，提高服务效率。（牵头部门：区卫计局，配合部门：区财政局、区经信局、区人社局、区食药监局） 
    三、组织实施 
    （一）强化组织保障 
    各单位要将公立医院改革作为当前全面深化改革的重要内容，充分认识该项改革工作的重要性和复杂性，切实加强领导，主要领导负总责，分管领导具体负责，围绕公立医院改革政策，分解工作任务，明确具体分工和进度安排，责任到人，确保改革工作落到实处。 
    （二）明确责任分工 
    区编办、发改局、财政局、人社局、卫计局、食药监局等相关部门要进一步解放思想，切实履行部门职责，加强部门协调配合，完善相关改革配套措施，“三医”联动。统筹推进，确保如期完成各项改革任务。 
    （三）加强督导宣传 
    区医改领导小组负责统筹协调、督促推进，要建立督导、考核、评估、问责机制，督促指导各医改成员单位按要求落实各项改革工作，整体推进改革任务。要坚持正确舆论导向，做好医改政策特别是医疗服务价格调整、医保政策解读，妥善回应社会关切的医改问题。积极报道各项目进展和成效、典型经验和做法，增强改革信心，为城市公立医院改革创造良好的舆论氛围和社会环境。