为进一步加强我市国有建设用地开发利用监管，进一步规范土地开发利用过程中违约、违规地块的处置程序和原则，市自然资源局制定本处置办法，现就政策文件解读如下：

　　一、背景

　　2013年6月，原国土资源部印发《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地批后开发利用全程监管的通知》（国土资厅发﹝2013﹞30号），要求建立土地利用动态巡查制度，建立建设项目跟踪、信息现场公示、价款缴纳提醒、开竣工预警提醒、开竣工申报、现场核查、诚信档案等制度，切实加强建设用地供后开发利用全程监管。

　　2017年6月，原广东省国土资源厅印发《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）明确住宅用地必须自土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工，其他用地参照该期限执行。文件同时要求严格土地出让履约管理，建立部门联动监管机制，依法处理违约违规行为。

　　2017年7月，原广东省国土资源厅印发《关于进一步规范闲置土地处置工作落实闲置土地惩处的通知》（粤国土资利用发﹝2017﹞110号），要求高度重视已供土地开发利用监管。

　　二、必要性

　　处置办法聚焦上位法关于国有建设用地供后监管政策认定裁量标准模糊、盘活处置方式单一等难点，梳理历史问题、结合地方实际，从有利于盘活土地资源、促进开发利用、优化土地要素保障等角度进一步规范流程和逾期处置体系，为汕头市科学有效处理国有建设用地逾期开竣工提供政策依据。

　　三、主要内容及说明

　　《处置办法》共包含十四条条款，主要内容如下：

　　（一）说明《处置办法》的适用范围

　　《处置办法》适用于汕头市行政区域内未被认定为闲置，但因政府原因、国有建设用地使用权人自身原因或自然灾害等不可抗力等因素造成的，未按国有建设用地划拨决定书或出让合同（以下简称《划拨决定书》、《出让合同》）约定时间开工、竣工的建设项目。

　　（二）明确开工、竣工时间的标准

　　《处置办法》第三条对项目开工、竣工的日期予以明确，开工、竣工期限以《划拨决定书》或《出让合同》规定、约定的期限为准；对于因特殊情况，未规定、约定开、竣工期限，或者规定、约定不明确的，开工期限以实际交付土地之日起一年计，竣工期限以开工期限起三年计。实际交付土地日期正常以交地确认书确定的时间为准，实际已经交地但未签订交地确认书且难以确认交地日期的，以《划拨决定书》出具或《出让合同》签订的日期为实际交付土地日期。实际开工时间以土地使用权人依法取得施工许可文件或住建部门出具无需办理施工许可文件的说明之日确定，实际竣工时间以国有建设用地使用权人按地块规划设计总平面图完成全部开发建设，并依法取得整宗用地（如分期建设，则为最后一期用地）的规划条件核实合格证明文件之日为准。

　　值得注意的是，本条款就开工时间未明确时应如何认定的规定，与《闲置土地处置办法》中关于动工开发的概念定义有所区别，因为二者需要解决的问题不尽相同，本条款对开工时间的规定是为了明晰项目应开工的起始时间，以此认定项目是否存在开工逾期的情况；而《闲置土地处置办法》对动工开发概念的规定是为了明晰项目已经开工后的建设程度，以此认定土地是否存在闲置的情况。

　　（三）规范开工、竣工延期的申请期限，开工、竣工逾期处置审批程序及各相关单位的职责

　　开工、竣工延期办理并非行政审批事项，缺乏法定的办事流程，但开工、竣工履约复核是出让合同履约复核的重要内容，关系合同双方利益，故需要规范明晰相关程序及各相关单位职责，给予土地使用权人及相关单位明确的指引，从而减少争议纠纷，保证公平公正。《处置办法》第五条对延期申请期限作出明确规定，按照划拨决定书规定或出让合同约定的开工、竣工时限提前30日提出延期申请（即提前申请），对延期理由进行说明并提供佐证材料。

　　关于开工、竣工逾期处置审批程序及各相关单位的职责在《处置办法》第二条、第十二条做了明晰。同时，《处置办法》第十一条也强调了违约责任的追究，明确了土地使用权人的相关责任。

　　（四）明确开工、竣工逾期处置原则

　　《处置办法》第八至第十条明确清晰阐述了我市开工、竣工逾期处置的原则。结合工作实践的经验积累，充分借鉴全国各地成功做法，以问题为导向，结合我市实际情况，依据各项法律法规政策文件，对影响项目开工、竣工的原因进行认定并相应制定处置方式：

　　《处置办法》第八至九条，针对确存在政府原因或不可抗力原因导致地块“不具备开工开发条件”情形以及处置方式进行明晰；

　　《处置办法》第十条，针对土地使用权人自身原因延期开工、竣工延期的处置方式进行明晰。

　　（五）开工、竣工违约责任追究

　　《处置办法》第十一条明确追究违约责任相关事宜。首先，明确开工延期竣工顺延的原则以及违约金的计算方法，体现“一事不二罚”的处置原则；其次，明确违约金追缴程序。

　　（六）开、竣工逾期处置机制

　　《处置办法》第十二条明确了政府相关部门办理逾期处置的基本流程，明确了各部门职能。同时，对于无法通过各个部门各自核实佐证的情形明确了可采用集体讨论核定、组织第三方机构评估或专家论证的方式来辅助核实，使调查核实的方式更加多样化更加科学严谨。

　　（七）其他要求事项

　　《处置办法》第十三条，对存在严重违约问题的土地使用权人，依据相关规定加强部门联动与诚信管理，并明确本办法有效期。

　　四、主要参考法律法规、政策文件

　　1.《中华人民共和国民法典》；

　　2.《中华人民共和国土地管理法》；

　　3.《中华人民共和国城市房地产管理法》；

　　4.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）；

　　5.《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）；

　　6.其他相关法律法规、政策文件。