汕府〔2025〕35号

各区县人民政府，市政府有关部门、有关直属机构：

　　现将《关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见》予以印发，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向市自然资源局反映。

汕头市人民政府

2025年8月14日

关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见

　　为深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，贯彻落实习近平总书记视察广东视察汕头重要讲话和重要指示批示精神，进一步落实我市“工业立市、产业强市”部署，优化城市产业布局，大力推进“工改工”，保障产业发展空间，盘活存量土地和低效用地，提高土地利用效率，根据自然资源部关于开展低效用地再开发工作的要求、《广东省人民政府办公厅印发关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》等文件精神，结合本市实际，提出如下实施意见。

　　一、适用范围

　　“工改工”（工业改工业）是指依据国土空间规划保留现状工业、仓储、物流用地（下称工业产业用地）性质进行升级改造，除生产工艺、现状改造、地块形态有特殊要求的项目外，改造后容积率原则上应不低于3.5。

　　二、工作目标

　　各区（功能区）持续推进“工改工”推动产业转型升级、集聚发展，提高土地利用效率，提升城乡景观面貌。

　　（一）推进国有低效工业用地升级改造。各区（功能区）结合本地产业发展，根据集约节约用地的要求和标准，按照我市低效产业用地再利用相关政策要求，全面深入开展国有低效工业用地清查和认定，叠加运用“三旧”改造等政策，促进产业转型升级和国有工业用地再开发与升级改造，释放产业发展新动能、新空间。

　　（二）实施村镇工业集聚区升级改造。对属于农村集体经济组织，现状为工业产业用地的村镇工业集聚区，分批次有步骤进行整治提升，解决村镇工业园区布局分散、形态破旧、隐患突出、效益低下等问题，改造建设为高质量发展集聚区。

　　（三）通过探索创新，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备；增加建设用地有效供给，大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，推广应用节地技术和节地模式，明显降低单位GDP建设用地使用面积；建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，为促进城乡内涵式、集约式、绿色化高质量发展提供土地制度保障。

　　三、工作原则

　　（一）规划引领，综合施策

　　以国土空间规划为依据，以产业发展规划为指引，有效整合规划、土地、产业、环境保护、安全生产、财政、税收等政策，强化产业用地资源保障，促进用地升级改造、产业转型升级。

　　（二）健全机制，分类实施

　　健全政府统筹、部门协同、市场运作、公众参与的改造机制，坚持利益激励与倒逼促改相结合，鼓励市场主体以多种形式参与，政府与市场双向发力持续推进“工改工”。

　　四、工作任务

　　（一）划定工业用地控制线

　　加强工业用地管控，在全市划定不少于180平方公里工业用地控制线，“工改工”项目重点在工业用地控制线范围内开展。对控制线内的工业用地实行严格保护，除在控制性详细规划中落实必要的公共管理与公共服务用地、交通运输用地（含轨道车辆段、停车场上盖开发）、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、公用设施营业网点用地、服务产业发展的专业市场、物流管理中心等配套设施及公共利益需要用地（包括政府主导的候工楼、保障性住房）外，不得调整为其他非工业用途。

　　工业用地控制线外且面积达到10亩的现状工业产业用地，不涉及规划控制的道路、公用和公共服务设施用地，需要实施“工改工”但不符合控制性详细规划的，应开展专题论证形成论证报告，报自然资源部门按程序执行。控制性详细规划为住宅性质的现状国有工业产业用地，实施“三旧”改造的，原则上由政府收购、储备，并通过招拍挂公开出让。（市、区政府已经审批改造方案、年度实施计划尚未失效或属于“三地”的项目除外）

　　（二）明确利用目标和计划

　　各区（功能区）应核实各宗用地的产值、税收、投资额、建设进度等情况，提出工业用地再利用目标，按照“改造提升一批”、“功能转换一批”、“淘汰关停一批”等路径整体谋划，科学制定计划。

　　（三）大力培育示范园区

　　各区（功能区）应以主导产业或特色产业龙头企业、产业联盟为主体创建品牌园区。支持升级改造后规模较大、产业发展较好的集聚区申请认定省产业园区或就近纳入国家、省产业园区管理。

　　五、财政奖励与税收优惠

　　（一）奖励措施

　　村镇工业集聚区升级改造以政府挂账收储方式实施的，土地公开交易出让收入扣除应计提上缴部分后可全额补偿村集体。建设特色产业园区的，按照“一事一议”原则研究给予扶持。

　　鼓励各区（功能区）制定相关配套扶持政策。

　　（二）落实税收优惠

　　税务部门依法落实“工改工”项目相关税收优惠政策，按规定办理“工改工”项目相关税收减免。

　　六、用地政策

　　（一）放宽准入门槛

　　2009年12月31日前已建设使用，规划用途为工业，且确需实施升级改造的现状工业产业用地，可按规定纳入“三旧”改造标图建库范围，不受上盖物占地比例限制。上述用地无合法用地手续的，可按政策完善用地手续，同时在土地有偿使用合同中明确约定将工业用地改变为其他经营性用途的，由政府无偿收回土地使用权。

　　（二）完善用地手续

　　1.完善历史用地手续

　　2009年12月31日前，企业或个人与村集体签订土地补偿协议（含征地、购买、出租、转让等）的，可由企业或个人作为主体，经村集体依法表决同意，可按照“三旧”改造政策实施“工改工”。

　　土地保留集体所有性质的，由村集体以协议方式将集体建设用地出让、出租给企业或个人；土地转为国有性质的，由政府以协议方式将国有建设用地出让、出租给企业或个人；企业或个人已按购买、转让协议约定付清补偿款且不低于同期征地补偿标准的，视同签订征地补偿协议。

　　2.完善历史用地处理机制

　　对纳入“三旧”改造标图建库范围内尚没有完善用地手续的历史集体用地（含历史上已作出行政处罚），按用地发生时的法律政策规定落实处理（处罚）后，可按现状建设用地地类完善历史用地手续。

　　（三）完善不动产权登记手续

　　对于2009年12月31日前建成且符合国土空间规划可保留的历史既有工业厂房，涉及完善不动产权登记手续的，按照《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）办理。

　　（四）延长使用年限

　　“工改工”项目国有建设用地原始出让年限不足50年的，土地使用权人可于期限届满前申请续期补足至50年，经区政府、功能区管委会批准后以协议方式办理，并按规定补交土地价款。属于“三旧”改造的，土地使用年限可按规定重新起算。

　　在清查摸底的基础上探索制定政策，支持土地使用期限届满的工业产业用地实施“工改工”。

　　（五）支持提容增效

　　工业用地提高容积率，不需补交地价款。项目宗地内允许配建不超过总建筑面积15%的生产服务、行政办公、生活服务等配套设施，不需补缴地价款。

　　（六）支持配建保障性租赁住房

　　经市人民政府同意，在确保安全的前提下，可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，总建筑面积占比上限15%可相应提高，提高部分建筑面积主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，严禁建设成套商品住宅。

　　对闲置和低效利用的厂房、仓储存量房屋，经市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

　　（七）支持土地置换

　　需易地搬迁的“工改工”项目，可以协议方式为原土地使用权人重新安排价值相当的工业用地用于工业项目建设，原用地由政府收回。

　　（八）支持土地分割

　　已实施动工但因项目资金、预期效益等原因停止开发建设的工业产业用地，经区政府、功能区管委会批准，允许企业将未建土地实施一次分割转让或整体转让。

　　土地转让后应在1年内动工建设。土地转让时，买受人应与园区管理机构或街道办事处签订项目投资发展监管协议，对开发建设期限、投资强度、容积率等各项指标及相关违约责任进行约定，并作为土地转让合同的附件。

　　涉及因企业原因造成土地闲置的，应在分割前按规定缴交土地闲置费。

　　（九）支持物业分割、分割转让

　　国有建设用地上已确权登记的厂房、仓库等物业的国有建设用地使用权及房屋所有权（下称工业物业产权），申请人要求办理工业物业（项目配套设施已同步建成）分割登记的，可按幢、层分割为可以独立使用且权属界线封闭的空间办理不动产登记。用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割及分割转让的工业物业，原则上不得分割及分割转让，但经批准单位或土地使用权出让方审核同意，并重新签订土地使用权出让合同或补充协议后，可按照有关规定进行分割、分割转让。

　　工业物业项目范围内的办公、生活服务等非生产性用房不得独立进行分割、分割转让或抵押，但可以随工业物业产权按规定比例且以幢、层等固定界限为基本单元（可以独立使用且权属界线封闭的空间）进行分割、分割转让、抵押。

　　分割转让后原权利人自留的工业或仓储功能的建筑面积占分割转让前工业或仓储功能确权登记的建筑面积比例不得低于40%，不得再扩建非生产性用房。受让后的工业物业产权自完成转移（分割转让）不动产登记之日起5年内不得再次转让。标准厂房的分割转让可不受本款限制。

　　（十）支持分期、分幢登记

　　项目按照建设工程规划许可进行分期或分幢建成的厂房，并已通过消防验收、竣工验收备案的，允许项目先按分期或分幢办理不动产权登记。待宗地范围内的工业物业按建设工程规划许可内容全部建成，并取得竣工验收备案手续后，给予办理宗地内所有物业不动产权登记。同一建设周期的建设内容应当包括相应的配套设施。

　　（十一）支持标准厂房预售

　　国有建设用地上符合规定的标准厂房可根据《汕头经济特区商品房销售条例》规定的条件申办商品房（一手房）预售许可和现售备案。在建成后由建设单位按照《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定办理不动产首次登记，再由建设单位和购房企业办理不动产转移登记（即分户登记），为购房企业核发不动产权证。

　　（十二）支持微改造

　　具有合法建设用地手续的“工改工”项目，鼓励业主在有合法来源的建设用地上保留原建筑物主体，在用地产权范围内采取改建扩建加建、局部拆建、完善公建配套设施等方式实施微改造。

　　符合土地政策和控制性详细规划，符合消防和房屋安全要求，原则上实施改造的建筑物总建筑面积占原有总建筑面积的比例不低于5%，且改造工程概算不少于100万元（不含土地出让金），竣工验收时项目改造后容积率应比出让合同约定的容积率增加50%以上且投资强度须达到500万元/亩以上，或税收须达到20万元/亩/年以上，具体条件在项目监管协议中详细约定。项目改造方案由各区政府、各功能区管委会审定后，可完善规划、用地、消防、施工等手续。

　　（十三）支持连片改造

　　在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当，且有连片改造需要的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，进行统一规划、统一改造。

　　对于市场主导的“工改工”拆除重建类改造项目，市场主体已征得规定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，可申请将项目转为由政府主导的方式推进，市、区（县）政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，可对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿。“工改工”项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，可积极探索政府裁决和司法裁判。

　　“工改工”项目采取产权补偿方式的，补偿给原权利人的工业用房或产业用房、配套用房可按原有合法建筑面积的1至1.3倍核算；采取货币补偿方式的，可参考我市及各区国有土地上房屋征收补偿有关规定执行。

　　允许同一企业把相邻的多个工业地块归宗，配套用房集中设置、整体核算占比。

　　七、简化审批

　　（一）优化审批程序

　　金平区、龙湖区范围内不涉及完善用地手续的项目，改造方案由区政府、功能区管委会审批。没有编制“三旧”改造专项规划的，应当符合控制性详细规划。“三旧”改造年度实施计划、改造方案可合并审批，区政府、功能区管委会审批的改造方案只需征求区政府、功能区管委会有关部门意见。

　　企业利用现有合法工业产业用地改建、加建、拆除重建的，符合国土空间规划及政策要求的可直接申办《建设工程规划许可证》。

　　推行区域评估制度，对纳入改造计划的村镇工业集聚区、成片连片改造片区，各区应组织开展区域评估。对已完成区域评估的项目，在符合区域评估报告使用条件下，不再要求单个改造项目进行压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估。

　　（二）精简报建环节

　　符合以下条件的项目，免予办理建设工程规划许可：不改变建筑面积、总高度、层数、外立面，不影响建筑安全的装饰装修、维修整治工程；在原有用地红线范围内新建不增加建筑面积的围墙、布局地面停车设施和机械式立体停车设施、公厕、垃圾站等。

　　工业项目允许在满足消防、抗震、防汛、防爆、交通安全以及水源保护、供水保护、环境保护、电力保护及城市设计等方面的要求，符合机场、气象台、导航台、电台和其他无线电通讯设施（含微波通讯）通道、军事设施等净空要求的前提下，按实际需求放宽建筑密度、建筑间距、建筑限高等技术要求，并可按照建筑高度24米退让道路。工业、物流仓储用地相邻，建筑物与相邻用地退距可按消防要求控制。

　　（三）实行信任审批

　　在“工改工”项目实行“容缺受理”及“承诺制”信任审批制度，允许在基本条件、关键材料具备，非关键性材料缺少的前提下先行受理并进入审核程序，待材料补正后及时出具办理结果。对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，由申请人作出书面承诺后，可以直接作出审批决定，以提升审批效率，加快“工改工”项目开工落地。

　　八、保障措施

　　（一）加强执法管控

　　各区（功能区）应加强对工业用地的管理，建立日常的监管巡查机制，大力惩处非法改变用途。坚持文明执法与严格执法相结合，形成整治“两违”、淘汰落后产能的高压态势，在平稳有序中推进改造。

　　（二）加强环境整治

　　严格落实生态环境相关法律法规要求，健全“散乱污”场所清理整治长效机制，严格整治要求，对涉非法用地的场所关停取缔，对污染防治设施配套不到位及不符合安全生产条件、存在重大安全和环境污染隐患的企业实行限期整改，对未达到整改要求的依法关闭退出。  

　　（三）保护历史文化

　　涉及具有历史文化保护价值的工业遗址、厂房等，不能随意迁移拆除；禁止迁移、砍伐古树名木，严格审批树木砍伐、迁移。涉及不可移动文物、历史建筑、历史文化街区等历史文化遗产资源保护的，须依法履行相应审批和备案程序。

　　（四）严格项目监管

　　各区（功能区）要对“工改工”项目加强监管，项目批准后，改造主体必须与区政府或功能区管委会签订项目监管协议，明确开工期限、投产时间、投资强度、产值税收、节能环保、项目退出机制、违约处置措施等具体监管要求。对核定期内无法履行项目监管协议要求的土地使用权人，由各区（功能区）依规依约进行处置。

　　（五）加强监督检查

　　加强对各区（功能区）的监督检查，细化各区（功能区）目标任务，“工改工”办定期对各区（功能区）进行监督检查。

　　本意见自印发之日起施行，有效期至2028年8月17日止。有效期届满，经评估认为需要继续施行的，根据评估情况重新修订。