“十二五”期间，是我市实现五年大变化、实现跨越式发展的关键时期。殡葬改革作为社会管理的一项重要工作，科学编制和实施好“十二五”规划，事关我市殡葬事业的长远发展。根据《汕头市殡葬管理条例》和《广东省殡葬管理工作“十二五”规划》，结合我市实际，在总结实施《汕头市殡葬管理工作“十一五”规划》的基础上，现制定《汕头市殡葬管理工作“十二五”规划》如下。

一、发展背景

按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求，殡葬改革工作已成为改善民生，着力加强社会建设的重要方面，成为生态文明建设和社会主义新农村建设的重要内容，成为构建社会主义核心价值体系的应有之义。

“十一五”期间，汕头市的殡改工作以构建和谐汕头、绿色殡葬为主题，树立协调、可持续发展的科学发展观，全面贯彻落实省政府提出的“火化率不能掉下来，新坟不能冒出来”的工作要求，以实现全市火化率达标、规范骨灰管理、完善殡葬设施和加强殡葬行风建设为重点，进一步加强领导，落实责任，创新机制，强化管理，扎实推进，取得明显成效。全市已基本实现遗体火化。殡葬基础设施日臻完善，至目前，全市共有殡仪馆4家，火化炉17条，殡仪车31台，经营性公墓7家，公益性公墓12家，骨灰楼、堂（含镇级）36个；殡葬管理制度进一步完善；葬礼葬法改革有新突破，实行火葬、节约殡葬用地、文明节俭办丧已逐步为群众所接受。但是，全市殡葬改革发展不平衡，特别是一些地方殡葬管理工作尚未能真正建立起“党委政府统一领导、职能部门各负其职、社会群众热情参与”的领导体制和工作机制，殡葬事业经费投入不足，殡葬执法未能理顺，个别群众“入土为安”的传统观念依然根深蒂固，遗体违规土葬、骨灰“二次土葬”现象仍时有发生，这些问题与差距，与落实科学发展观的要求、与建设服务型政府的要求、与推动三个文明建设的要求、与完善社会保障体系的要求，以及与满足人民群众日益增长的需求还不相适应，殡葬改革任重道远。因此，必须全面落实科学发展观，坚持深化殡葬改革，继续推进殡葬管理“十二五”规划，进一步规范殡葬管理，促进资源节约型、环境友好型社会建设，发展低碳经济，实现人与自然和谐共处，建设幸福汕头。

二、指导思想

以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，强化政府责任和投入，坚定不移地推动殡葬改革，理顺殡葬管理体制，建立殡葬救助保障制度，加强殡葬行业监管，促进殡葬科技进步，完善殡葬服务体系，树立文明节俭丧葬新风，服务和促进我市经济社会全面协调可持续发展。

三、基本任务

以节约土地、保护环境、移风易俗、文明办丧、减轻群众负担为宗旨，进一步深化殡葬改革，推行绿色殡葬，基本实现殡葬服务优质化，殡葬管理规范化，殡葬改革有序化，骨灰处理生态化，殡葬习俗文明化，殡葬设施现代化。

——坚持科学发展，依法推行火葬，巩固提高火化率，坚决遏制乱埋乱葬现象，积极倡导和推动生态葬法，节约殡葬用地。

——坚持以人为本，建立起比较完善的殡葬服务网络、殡葬救助保障制度，满足群众殡葬需求。

——坚持依法行政，进一步完善殡葬管理体制和运行机制，加强殡葬管理，规范殡葬行为，革除丧葬陋习，实现文明节俭办丧。

——坚持分类指导，检查督促，强化措施，兑现奖惩，强力推进殡葬改革。

四、主要目标

（一）巩固和提高火化率

全市范围均为火葬区，遗体实行百分之百火化，并纳入年度责任考核目标，实行“一票”否决制度。

（二）规范骨灰安葬管理

1、推广节地葬法。积极倡导和鼓励骨灰撒海、骨灰植树等不占或少占土地的丧葬方式，实现骨灰处理多样化，降低骨灰占地安葬比例。“十二五”期间，在澄海进行骨灰生态化处理的试点，并在全市推广。

2、着力治理“三道两区”占地毁林修建坟。对1997年7月21日国务院《殡葬管理条例》颁布后至2010年底在“三道两区”出现的违规建造新坟，各地要制定规划，分期清理。对“十二五”期间违规建造的新坟，要严肃查处，做到发现一宗，依法处理一宗。

（三）大力推行惠民殡葬政策

建立完善殡葬救助保障制度。落实殡葬惠民政策、减免特殊群体丧葬费用，初步建立以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础，其他多种形式殡葬救助为补充，基本殡葬服务均等化为目标的殡葬救助保障制度。“十二五”期间，参加全市性的骨灰集体海葬活动将实行全免费，统一由政府买单。

（四）完善殡葬基础设施建设

按照科学规划、合理布局、适应形势、满足需求的原则，从有利于推进当地殡葬改革的深化和发展考虑，在原有殡葬设施的基础上，对公墓（骨灰楼）建设进行总体规划。对“十一五”期间列入建设计划而未完成的公墓（骨灰楼）建设任务，要加紧建设，确保早日完成。具体建设规划和目标（见附表）：

1、火葬场

全市共有殡仪馆（火葬场） 5座。其中：已建4座；在建1座（潮南区火葬场）。

2、公墓

（1）经营性公墓

全市经营性公墓总体规划7个。其中：已建4个；在建3个：潮阳区1个，濠江区1个、潮南区1个。

（2）公益性公墓（含生态公墓）

全市公益性公墓总体规划25个。其中：已建12个：濠江区9个、潮阳区1个、南澳县1个，∈风景区管理局1个；

新建13个：金平区2个（⒔、⒘），澄海区1个（区级），濠江区2个（达濠、广澳），潮阳5个（海门1、棉北1、西胪2、贵屿1），潮南3个。

3、骨灰楼（堂）

全市骨灰楼（堂）存放点总体规划为79个；已建36个：市级3个、金平6个、龙湖1个、澄海1个、濠江4个、潮阳9个、潮南11个、南澳1个；已计划尚未建4个：市宗教局1个（市佛教寄存楼）。潮阳区1个（谷饶镇骨灰楼）、濠江区2个（玉新、珠浦片区）；新建39个：金平区4个、龙湖区3个、澄海区9个，濠江区3个、潮阳区4个、潮南区16个。

4、殡仪服务站

对全市12个中心镇及人口较多的工业重镇、涉农乡镇，可以根据需要报批设立殡仪服务站，作为农村老人去世后追思送别的场所，以摒弃农村传统的丧葬陋俗，引导健康文明的丧葬新风，也作为建设社会主义新农村的一项内容。

“十二五”期间，继续完善殡葬服务设施，要加快殡仪馆建设，完善配套设施，开展优质殡仪服务和创建等级殡仪馆工作。2012年底前，汕头市殡仪馆要争创省一级馆；2013年底前，潮阳区和南澳县殡仪馆要争创省一级馆；2013年底前，澄海殡仪馆要争创省二级馆；同时，潮南区殡仪馆要按照省级殡仪馆标准建设，2015年底前争创省等级馆。

各地政府在编制城市控制性详细规划时，应将殡葬设施项目一并纳入，在项目具体选址时，应经充分论证并征求相关单位意见。

（五）规范殡葬市场秩序

1、强化市场准入和监管，引导社会参与。对于带有选择性和营利性的殡葬用品销售、经营性公墓安葬服务等项目，积极鼓励市场参与。

2、依法加强公墓管理。完善公墓建设规划，从严审批。坚决取缔非法公墓，纠正违规建设公墓，加强对公墓经营行为的监管，防止炒买炒卖，加大对超规定面积墓穴、墓地的治理力度。

3、依法加强殡葬服务行业监管。规范殡葬服务价格管理，严格执行政府定价、政府指导价和市场调节价，平抑殡葬服务和丧葬用品价格。完善行业标准，加强殡葬服务产品质量监督，严格执法，促进殡葬服务业健康发展。

（六）全面理顺殡葬管理体制

1、进一步推进政事分开、管办分离。2011年底前，全市各地殡葬行政管理、执法机构与殡仪馆等服务经营实体实现管理权与经营权分离、馆所分设工作。殡葬管理单位要切实履行法定殡葬管理职能，认真开展殡葬执法，不得从事殡葬经营活动，也不得向殡葬服务单位收取任何管理费用，在人、财、物等方面逐步与殡葬服务单位脱钩。

2、进一步加强殡葬执法机构建设。各区、县要设立专门的殡葬执法机构，各乡镇要将殡葬执法纳入乡镇综合执法机构职能，完善执法主体，规范执法行为。

（七）优化殡葬服务

1、开展殡葬行业职业鉴定和培训，加强殡葬服务窗口建设。结合我市实际，重点培训殡仪服务员、遗体接运工、遗体防腐师、整容师、火化师及墓地管理员等工种，争取取得国家认定的初级职业资格证的占30%以上。

2、加强殡葬理论和殡葬文化研究，推进殡葬科技创新、殡葬文化建设和人才队伍建设。

3、不断创新殡葬服务模式，提高公共服务能力，加强行风建设和纠风工作，开展诚信、优质服务，满足人民群众基本殡葬需求。

（八）树立文明新风

加强殡葬改革宣传，大力倡导殡葬新观念、新风尚，弘扬先进殡葬文化，提倡文明节俭办丧事，引导群众破除丧葬陋俗，树立殡葬改革新风。

五、主要措施

（一）建立完善领导体制和工作机制

1、各级政府要贯彻落实科学发展观，加强对殡葬管理工作的领导，坚持把殡葬管理工作摆上重要议事日程，列入政府工作考评内容。切实抓好本规划的组织实施，推动殡葬事业科学发展。建立健全各级政府殡葬管理工作部门联席会议制度，建立健全殡葬管理协调领导机制和工作运行机制。

2、逐级建立殡葬管理目标责任制。各级政府应按照“属地管理、守土有责”的原则，建立以目标量化考核责任制为核心的科学管理机制，确保殡葬管理各项措施落到实处。要把殡葬管理工作目标纳入社会经济和社会主义精神文明建设的总体规划，作为年度工作考评的重要内容和评选文明单位、文明村镇、五好社区、先进（优秀）个人的重要条件，实行殡葬管理“一票否决”制度，严格要求，规范管理，切实抓出成效。

3、明确部门职责。各地要进一步明确各相关部门在殡葬改革、殡葬管理、殡葬服务、殡葬价格和丧葬用品生产销售等方面的工作职责，形成政府领导、民政协调、各部门齐抓共管的管理体制。民政部门主要承担推进殡葬改革、加强殡葬管理、监督殡葬服务等方面的职能；国土资源部门主要负责依法审批殡葬设施用地，制止并查处非法占用土地或耕地建坟、非法买卖土地建坟等行为；林业部门主要负责制止并查处非法占用林地建坟行为；公安部门主要负责对办理丧事活动构成违反治安管理的行为，依法给予治安管理处罚；工商行政管理、物价部门主要负责规范殡葬服务市场、殡葬服务价格监管；纪检监察部门主要负责对党员、国家工作人员及其直系亲属违反殡葬管理政策法规的，按规定予以追究纪律责任。财政、卫生、农业、民宗、劳动人事、环保、规划、侨办、文明办、宣传等部门应当根据各自职能，共同做好殡葬管理工作。

（二）科学制定殡葬事业发展规划

1、纳入当地经济和社会发展规划。各地政府要结合本地区实际和本规划精神，制定完善殡葬事业发展规划，并纳入当地国民经济和社会发展总体规划。要根据人口、耕地、交通、生态等情况，合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能，统筹考虑殡葬设备配置标准，明确殡葬改革发展的具体目标和任务，采取切实可行的政策措施和方法步骤抓好落实。

2、制定公墓建设发展规划。各级政府要将公益性骨灰存放设施建设纳入本级政府的城乡规划，切实加强和规范建设和管理，促进公益性骨灰存放设施的发展。十二五期间，从节约土地资源、推动殡葬改革科学发展考虑，我市暂不规划建设经营性公墓。

（三）建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制

1、不断加大财政对殡葬事业的投入。各级政府必须将殡葬事业经费纳入地方预算，加大殡葬服务均等化和基本殡葬服务设施设备，特别是火化设备的更新改造、镇级骨灰楼殡仪服务站和公益性生态墓地建设的公共投入力度，不断增强政府提供基本殡葬服务的能力。

2、加快建立和完善殡葬救助保障制度。各级政府出台惠民殡葬政策，对生前生活特别困难的人员，由政府免除遗体接运、存放、火化和骨灰寄存等基本殡葬服务费用。有条件的地区，要探索建立公共服务制度和体系，将基本殡葬服务纳入政府基本公共服务范围，实现基本殡葬服务均等化。对节地葬法或不保留骨灰的，实行政府奖励、补贴，建立起覆盖城乡居民的多层次殡葬救助保障体系。

3、建立健全殡葬改革奖励制度。各级财政要设立专项工作经费和奖励资金，每年对殡葬管理目标考核达标的单位和责任人实行奖励，调动各方面积极性，共同推进殡葬事业科学发展。

（四）加强殡葬监管和行风建设

1、加大殡葬管理执法力度。各级政府应保障殡葬执法机构编制、经费，由同级机构编制部门核定殡葬执法机构和人员编制，同级财政将所需经费纳入预算予以保障，并结合行政执法体制改革和事业单位改革进一步调整机构设置，确保行政执法责任制的落实。要进一步完善殡葬管理相关政策法规，严格贯彻落实国务院《殡葬管理条例》及有关殡葬管理政策，坚决禁止收费默许土葬、以罚款代替火化，坚决依法查处各类违法违规殡葬行为。

2、发挥党员干部模范带头作用。在深化殡葬改革工作中，党员、国家工作人员要严格要求自己，自觉遵纪守法，以实际行动引导和带动广大人民群众积极支持殡葬改革工作。

3、加强殡葬监督管理。各有关部门要按照法定职责，加强殡葬服务、骨灰安放、移风易俗、清明祭扫等工作的监督管理。

4、制定公平公正的行业政策。规范社会资本举办殡葬服务机构的准入条件，提高从业资质，探索建立殡葬行业准入制度。

5、继续加强殡葬行风建设。民政部门要按照“管行业必须管行风”的要求，切实加强殡葬行风建设和纠风工作，重点治理殡葬乱收费，坚决纠正利用行业特殊性损害群众利益的突出问题。积极开展民主评议行风和行风建设示范单位创建活动，教育殡葬系统干部职工增强宗旨意识、大局意识和服务意识，弘扬优良作风。对有令不行、有禁不止、顶风违纪的典型案件要严肃查处，公开曝光。要按照社会组织管理的要求，加强指导，切实发挥殡葬协会作用，支持殡葬协会等社会组织及其会员加强行业自律，提高自身素质，承担公益责任。

（五）加大殡葬改革宣传力度

1、各级宣传部门和民政部门要紧密配合，坚持广泛宣传和每年四月份“殡葬改革宣传月”集中宣传相结合，大力宣传殡葬改革政策规定、移风易俗新风和先进典型。要始终坚持正确的舆论导向，充分利用广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体，积极宣传殡葬改革，倡导文明新风。

2、要积极探索和推广能够满足人民群众缅怀先人、慎终追远的愿望和需求，与当代社会相适应、与现代文明相协调的殡葬习俗和文化形式，充分培育、挖掘和保护群众中蕴藏的主动实行殡葬改革的愿望和要求，不断增强人民群众参与殡葬改革的自觉性。

3、要充分发挥社会组织、行业协会、村（居）委会、老人协会的作用，向人民群众宣传实行殡葬改革的重要性和必要性，开展殡葬宣传进社区活动。

（六）促进殡葬改革创新

积极整合殡葬资源，促进殡葬改革理论创新、科技创新和机制创新，提高推进殡葬改革的能力，重点解决殡葬基础理论、技术进步和运行机制等方面的问题。推广环保殡葬产品，特别是节能减排殡葬设备和可降解骨灰盒、棺柩。加强对殡葬设施、产品、服务等技术标准的研究和制定，建立健全监督机制。加强环境监测、治理与评价，实行环境质量认证制度。开展殡葬从业人员职业培训、考核、鉴定，探索建立殡葬从业人员资格准入制度，加强殡葬人才队伍建设，提高殡葬职工整体素质和能力。积极开展殡葬改革示范活动，总结经验，树立典型，创新推广殡葬改革发展模式。

（七）严格实施工作考核制度

“十二五”期间，市政府每年对各区县人民政府完成殡改目标情况进行考核奖惩，实行“一票否决”，由市殡葬改革领导小组组织市直殡改成员单位的领导对各地完成殡葬管理目标的情况进行考核验收，并召开全市性会议进行总结表彰。各地也要制定相应的考核奖惩措施，每年进行一次自查自检，并把殡葬管理目标作为评选文明单位、文明社区、文明村镇的条件之一，以确保目标任务的实现。