市自然资源局、市农业农村局和市城市管理和综合执法局于2021年6月24日联合印发了《汕头市自然资源局汕头市农业农村局汕头市城市管理和综合执法局关于印发<汕头市违法建设分类处置指导意见>的通知》（汕自然资发〔2021〕69号，下称“《指导意见》”）。为便于更加客观、全面和深入地理解文件政策内容，现解读如下。
一、出台背景
《汕头市违法建设分类处置指导意见》(汕自然资发〔2020〕132号）于2021年6月30日到期。根据《汕头市人民政府关于印发汕头市2021年违法建设专项治理工作实施方案》（汕府函〔2021〕43号）中关于牵头完善违法建设分类认定处置相关政策的工作要求，市自然资源局、市农业农村局和市城市管理和综合执法局成立工作小组开展该规范性文件有效期届满前评估工作。经征求社会群众及相关部门意见，并经市司法局法制审查，同意继续实施，延长至2024年6月30日。2021年6月24日市自然资源局与市农业农村局、市城市管理和综合执法局联合印发了《汕头市自然资源局汕头市农业农村局汕头市城市管理和综合执法局关于印发<汕头市违法建设分类处置指导意见>的通知》（汕自然资发[2021]69号），以指导各区县突出重点，妥善处理好全市违法建设问题。
二、制定依据
《指导意见（送审稿）》主要依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国行政强制法》《汕头市经济特区农村村民住宅建设管理办法》《汕头经济特区城乡规划条例》《汕头市建成区存量违法建设分类处理意见》等法律法规，并借鉴其他地市违法建设分类处置的经验做法，结合我市实际情况进行拟定。
三、主要内容
《指导意见》分为适用范围、基本原则、分类处置意见、处置要求、说明五个部分。具体内容说明如下：
（一）关于适用范围。
《指导意见》适用于对在全市范围内违反土地管理、城乡规划、建筑管理等法律法规，未经土地、规划、建设等审批部门批准，或不按批准要求进行建设的违法建设的处理，主要包括农村村民住宅、公共服务设施及一般违法建设。
（二）关于适应期限和违法建设的界定时间。
经评估，违法建设治理工作是一项复杂的、艰巨的工作，特别是在存量违法建设治理方面存在诸多困难和问题，需要长期开展违法建设治理工作，并通过实施《指导意见》确保我市违法建设处置工作持续、系统、稳定地开展。结合《汕头经济特区行政机关规范性文件管理规定》（汕市人民政府令178号）关于“规范性文件有效期一般只能延续一次，延续期最长不超过五年”的规定，将《指导意见》的实施期限延长三年，至2024年6月30日。
《指导意见》中共提到了1990年4月1日、2008年1月1日、2014年12月1日、2016年7月7日四个时间节点。1990年4月1日、2008年1月1日、2014年12月1日分别为《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》《汕头市经济特区农村村民住宅建设管理办法》开始实施的时间，为保持法规政策的权威性和连续性，本意见保留了上述时间节点作为界定时间。同时考虑到2016年7月7日是住房城乡建设部城市建成区违法建设专项治理工作五年行动开始的时间，结合《汕头市人民政府关于印发汕头市建成区存量违法建设分类处理意见的通知》（汕府[2019]51号）的有关内容，保留该时间节点。
（三）关于对违法建设的分类处置。
《指导意见》充分考虑基层执行时的各种具体情形，在法律规定的框架内，从尊重历史、立足现实出发，根据违法情节和后果影响的轻重，在以拆除为主的大原则下，提出了拆除、没收、纳入监管三种处置方式。为做到既坚持依法依规，又兼顾群众利益和社会稳定，《指导意见》分一般违法建设、农村村民住宅类违法建设和公共服务设施类违法建设三种类型，分别提出了可予纳入监管的具体认定条件。各项分类处置规定的设计主要基于以下几项考虑。
一是突出重点，严格处置。从前期摸查清理情况看，我市违法建设数量多、情况复杂，客观上不能采取“一刀切”的方式一次性清理整治违法建设，因此，《指导意见》以严重违反土地管理、城乡规划、农业农村、交通运输、水利、生态环境、应急管理、林业等法律法规为重点，按照轻重缓急的原则，对位于各重点保护区、占用公共基础设施用地、影响重大基础设施建设和重点项目落实、影响公共利益或对城市安全构成威胁等情况的违法建设，明确依法可以拆除的，坚决予以拆除。
二是实事求是，宽严相济。除上述必须拆除的违法建设外，《指导意见》立足客观事实，对属城乡规划条例规定的不能拆除情形以及用于公共服务、管理需要的违法建设依法采取没收实物或违法收入，避免因拆除而造成相关关系人合法权益或社会公共利益受到损害。同时，按照宽严相济的原则提出了纳入监管的处置方式，进一步提高《指导意见》的合理性和可行性，例如：对特定历史时期建设的违法建设，符合相应条件的给予纳入监管；对属于特殊困难家庭的农村村民住宅违法建设给予纳入监管；对正在承担公共突发事件应急任务的违法建设给予纳入监管等。纳入监管并不代表不予处置，而是暂时纳入监管范畴，对违法建设从建设时间、建设类型、违法情形等角度进行再次细化，对符合相关条件的，予以完善合法手续；对无法完善合法手续或逾期不完善合法手续的，仍需按照有关法律法规的规定进行处置。
三是兼顾原则性与灵活性。在实践中，由于区域间的历史发展存在差异，各区县违法建设的具体认定及处置十分复杂，需要各区县人民政府按照实际情况对其进行评估并处置。如若《指导意见》的内容过于细化，在基层实际执行中容易因缺乏适度灵活性而影响可操作性。因此，《指导意见》对应予拆除、没收部分主要是作出原则性的指导，并明确各区（县）人民政府、管委会可以根据本处理意见制定本辖区违法建设分类处置的具体意见，给予属地政府根据本地区客观实际灵活应用的合理空间。而对于可予纳入监管部分，为避免适用不准、执法不公等问题，《指导意见》结合相关法律规定和具体实际，对每种可予纳入监管的情形进行细致的规定，为基层操作提供具体、统一的认定标准，进一步提升可行性和公平性。
（四）关于对违法建设的处置要求。
为进一步规范执法程序，防止随意性执法给违法建设权属人的合法权益造成侵害，《指导意见》从客观实际出发，对违法建设拆除、纳入监管或者没收的处置方式及有关人员责任进行说明。
对于采取拆除方式处置的违法建设，应先做出限期整改决定，如建设单位或个人逾期不整改，应进行催告，仍不履行拆除义务的依法进行强制拆除。
对于采取没收方式处置的，属集体土地上的违法建设，由属地区（县）人民政府落实违法建设所在的街道办事处（镇人民政府）根据实际，做好管控或安排合理利用；属国有土地上的违法建设，由违法建设所在的区（县）人民政府根据实际，做好管控或安排合理利用。对于采取纳入监管方式处置的，各属地街道办事处（镇人民政府）应做好违法建设公共卫生、公共安全、安全等的日常监管工作。
其中，对于采取纳入监管或者没收的违法建设，符合相关条件的，予以完善合法手续，包括对有合法用地手续但未取得建设工程规划许可证的一般违法建设、具有集体土地使用证或按照村民组织法规定的公开决策程序安排给本村村(居)民用于建设6层以下部分的农村村民住宅违法建设，及符合土地利用总体规划和城乡规划的公共服务设施。
四、其他说明
（一）由于《汕头市人民政府关于印发汕头市2021年违法建设专项治理工作实施方案》（汕府函〔2021〕43号）已体现了违法建设专项治理工作的责任分工，本意见不再赘述。
（二）汕头经济特区保税区、高新技术产业开发区、华侨经济文化合作试验区范围内的违法建设，由各管委会按本意见落实处置。各区（县）政府、管委会可以根据本处置意见制定本辖区违法建设分类处置的具体意见。
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