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《汕头市行政裁决规定》解读
  • 2021-01-15 10:10
  • 来源: 汕头市人民政府办公室
  • 发布机构:市司法局
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  一、立法背景

  党的十八大以来,党中央对完善矛盾纠纷多元化解机制高度重视。行政裁决作为行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷的重要方式之一,具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点,能够有效地弥补司法资源的不足,缓解、分担审判机关的压力,有利于促成矛盾纠纷的快速解决,维护社会和谐稳定。2018年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》,为健全行政裁决制度、加强行政裁决工作提供了重要指引。但目前国家尚无行政裁决程序的统一立法,有关行政裁决的规定散见于法律、法规和部委规章中,未能形成统一的制度体系;地方在开展行政裁决工作过程中普遍面临范围不明确、程序不规范、制度不健全等问题。

  2019年底,经省政府同意,我市被确定为广东省行政裁决示范创建城市,全面推进行政裁决示范创建工作,其中一项任务就是在行政裁决立法方面先行先试,为国家、省推进行政裁决程序制度建设探索可行做法。因此,我市开展行政裁决统一立法工作,既是贯彻落实党中央完善矛盾纠纷多元化解机制重要工作部署,也是我市充分发挥经济特区立法“试验田”作用,为行政裁决制度建设提供示范的有益尝试。

  二、立法依据

  《汕头市行政裁决规定》(以下简称《规定》)主要依据和参考了《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国公务员法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》《土地权属争议调查处理办法》《广东省林木林地权属争议调解处理条例》《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》《政府采购质疑和投诉办法》《广东省高级人民法院关于进一步加强诉调对接工作的规定》等法律法规及政策文件。

  三、主要内容

  《规定》共七章七十条,分总则、申请和受理、审理、调解、裁决、监督、附则。作为国内首部针对行政裁决的地方政府规章,《规定》坚持问题导向,围绕当前行政裁决工作中存在的范围不明确、程序不规范、制度不健全等问题,主要从以下几方面进行制度创新:

  (一)采用清单+排除方式,明确行政裁决事项范围

  根据职权法定原则,行政机关须在法定职权范围内开展行政裁决。由于目前国家对行政裁决没有统一立法,因而行政裁决的事项范围也没有统一规定,而是分散规定于相关法律法规中;且随着有关制度的立改废以及今后行政裁决工作的发展,裁决事项范围也并非一成不变。因此若在地方立法中列举所有裁决事项并不科学、也不现实。针对这一情况,《规定》一方面规定市司法行政部门依据相关法律、法规和上级有关行政裁决工作要求制定行政裁决事项清单,确定行政裁决范围和裁决机关,经市人民政府同意后向社会公布,并实行动态管理;另一方面作出排除规定,明确不属于行政裁决范围的民事纠纷类型(第十条、第十一条)。通过清单制度和特定情形排除两种方式,达到既解决裁决事项范围的问题,又能够兼顾制度的稳定性,确保事项范围能够根据现实情况动态调整。今年司法部和省司法厅分别以清单方式公布了一批行政裁决事项清单;我市也已根据上级要求印发了第一批行政裁决事项清单,下来将根据实际情况及时调整。

  (二)规范设计行政裁决全流程,为裁决机关办案提供基本遵循

  程序正当是依法行政的基本原则之一。树立行政裁决的权威,很大程度上取决于程序设计的科学与严密。目前实践中,除了自然资源、知识产权、政府采购活动领域有比较详细的裁决程序制度外,其他诸如水利、交通等众多领域尚未建立专门的裁决程序指引。统一程序的缺失易造成程序适用上的随意性,由此产生的后果是公众对行政裁决活动权威性的质疑,不利于行政裁决工作的开展,对行政机关履行行政裁决职责的积极性、主动性也会造成负面影响。因此,本次立法的主要目的就是解决程序适用问题。《规定》将行政裁决程序分成申请受理、审理、调解、裁决若干环节,并对各个环节流程进行统一设计,努力做到具体、明确、完整,为裁决机关提供可操作的办案遵循,实现有法可依。具体包括:

  1.申请和受理环节,着重解决行政裁决的申请方式、申请条件以及裁决机关受理申请的流程(第二章)。

  2.案件审理环节,明确合议组的确定、行政裁决人员回避、当事人举证、裁决机关调查收集证据、组织听证等程序以及审理期限;在此基础上根据案件复杂程度补充规定简易程序,实现在更短的期限内办结案件(第三章)。

  3.组织调解环节,主要规定调解遵循的基本原则、方式、调解时限、调解协议及效力等(第四章)。

  4.裁决作出环节,主要确定合议组表决规则、行政裁决书的作出、申请的驳回以及中(终)止裁决的情形、裁决的效力和救济途径等(第五章)。

  (三)明确行政裁决结果的效力及救济机制,突出化解民事纠纷“分流阀”作用

  行政裁决作为行政机关依法定职权作出的行为,其一经作出即具有约束力。行政裁决书生效后,当事人应当履行。这是行政裁决能够成为化解民事纠纷“分流阀”的重要基础。为强化行政裁决快速解决矛盾纠纷这一优势,避免行政裁决作出后因执行难而成为一纸空文,根据最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释,《规定》在第六十二条第二款规定“当事人在法定期限内不提起行政诉讼又不履行生效行政裁决的,裁决机关可以依法申请人民法院强制执行;裁决机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行”。同时,明确生效的行政裁决书、调解协议或者调解书可以作为向有关部门申请办理权属登记的证明材料。另一方面,考虑到行政裁决的法律效力并非终局性,当事人不服行政裁决的,依法仍可向法院提起诉讼,除非法律另有规定。为保障当事人依法获得司法救济的权利,规定行政裁决书生效后,当事人不服的,在法定期限内可以依法提起行政诉讼。(第六十二条、第六十三条)

  (四)健全完善行政裁决工作机制,探索推动行政裁决工作新发展

  针对当前人民群众对行政裁决的认知度、信任度较低,申请行政裁决意愿不强的问题,《规定》紧紧围绕行政机关在解决特定民事争议方面具有的效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点进行探索,以更好地推广此项纠纷化解方式:

  1.推动行政裁决专业化。一方面,要求行政裁决人员原则上须具有相关行业职业资格或者两年以上相关行业工作经验;初次从事行政裁决工作的,根据《公务员法》规定应通过国家统一法律职业资格考试,取得法律职业资格(第六条)。另一方面,为提升行政裁决工作水平,并弥补裁决机关人手不足问题,规定由司法行政部门建立行政裁决专家库(第七条)。

  2.强调高效便民优势。如建立行政裁决告知机制(第八条);确定行政裁决属地管辖原则,方便当事人就近裁决(第十三条);允许通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出裁决申请(第十六条);建立调解过程中无争议事实记录制度,减轻当事人举证压力,提高裁决工作效率(第五十三条);明确裁决机关受理行政裁决申请不收取费用(第六十七条),等等。

  3.加强行政裁决调解工作。在当事人自愿前提下,明确调解时间不计入审理期限,给予裁决机关必要的调解时间,推动矛盾化解;同时通过设定调解时限,要求裁决机关在调解不成的情况下及时作出裁决,避免久调不决(第四十七条);调解达成协议的,规定制作调解书和当场达成调解协议两种方式,供当事人自主选择(第四十九条)。

  4.确保裁决结果公平公正。如建立案件审理合议制度,规定裁决机关可以听证方式进行案件审理,保证案件的正确处理(第二十五条、第二十六条、第三十四条);实行回避制度,确保案件获得公正审理(第二十七条);赋予裁决机关释明权,保障当事人实体权益,推动案结事了(第三十九条);要求加强行政机关层级监督,及时纠正行政裁决过程中的违法行为,明确对违法作出的行政裁决,裁决机关的上级机关有权撤销(第六十四条)。


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