点击跳转到《汕头市自然资源局关于印发汕头市土地林木林地权属争议行政裁决程序暂行规定的通知》　

　　一、起草的背景和必要性

　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号，以下简称《意见》）和《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（中办法〔2019〕25）精神，根据国家自然资源部自然资源确权登记局《关于建立自然资源权属争议行政处理工作示范点的函》（自然资登记函〔2020〕16号）要求，我市已经被选取作为开展自然资源权属争议行政处理工作创建示范点。为此，省自然资源厅专门印发《广东省自然资源权属争议行政裁决示范点建设工作方案》（粤自然资登记〔2020〕1023号），要求创建示范点城市在现有法律、法规、规章的基础上，整合土地、林木林地等自然资源权属争议行政裁决规定，研究形成统一的行政裁决规范，明确申请、受理、回避、调解、审理、执行和送达等程序要求，在今年12月31日前出台自然资源权属争议行政裁决制度。市人民政府也专门印发了《汕头市开展行政裁决示范创建工作方案》（汕府函〔2020〕15号），就有关工作进行部署。

　　为做好行政裁决示范点创建工作，尽快制订出台我市自然资源权属争议行政裁决程序规定，我局领导高度重视，带队到澄海区、濠江区调研，了解基层单位在土地权属争议行政裁决工作中积累的可以推广经验、碰到的问题以及在制度上需要完善改进的建议，并就行政裁决基层示范点（澄海区东里镇、濠江区达濠街道）创建工作进行部署。

　　结合调研的情况以及我局近年来在土地权属争议行政调处中积累的经验做法，依据《土地权属争议调查处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定，我局组织起草了《汕头市土地林木林地权属争议行政裁决程序规定（征求意见稿）》，并在2020年7月2日发文征求市局机关各科室、各区县分局意见，结合反馈的意见进行修改；然后于2020年7月27日发文征求各区县政府、市直有关部门意见，并发布在我局公众网站上公开征求社会各界意见。现根据收集到的意见进行修改完善，形成了《汕头市土地林木林地权属争议行政裁决程序规定（送审稿）》（以下简称《程序规定（送审稿）》）。

　　二、起草的总体思路和适用裁决事项范围

　　（一）《程序规定（送审稿）》起草的总体思路：在现行法律法规的框架下，结合我市各级自然资源部门在土地权属争议行政裁决过程中积累的经验及碰到的具体问题，对权属争议行政裁决的程序及需要重点规范的问题进行梳理明确，为今后的土地、林木林地权属争议行政裁决工作提供切实可行的工作规范。

　　（二）关于适用裁决事项范围，我局的行政裁决事项清单包括：土地权属争议、林木林地权属争议、矿区范围争议、侵犯植物新品种权处理等四项。

　　依据《中华人民共和国种子法》第七十三条的规定，“侵犯植物新品种权”造成的损害赔偿仅规定可由行政机关进行调解，但这项不是权属纠纷，也没有规定行政机关可居中处理或裁决。而依据第七十四条“当事人就植物新品种的申请权和植物新品种权的权属发生争议的，可以向人民法院提起诉讼”的规定，对于植物新品种的权属争议，法律并未规定行政机关有权进行裁决。因此，不建议将“侵犯植物新品种权处理”纳入本《程序规定（送审稿）》范围。

　　土地权属、林木林地权属这两类争议，国家、省均有出台相关调处的条例及办法，有一定程序规定可参照，而矿区范围争议则只在《中华人民共和国矿产资源法》第四十九条有原则性规定，没有其他具体法规、规章等可进行参考，且在我市范围内至今也未有发生相关争议案例。考虑到具体可操作性，本《程序规定（送审稿）》的裁决范围目前仅限于土地、林木林地权属争议，以后视工作需要再行调整。

　　三、《程序规定（送审稿）》基本内容

　　《程序规定（送审稿）》由五个部分内容组成，对整个土地、林木林地权属争议行政裁决程序进行明确规范，包括行政裁决的申请、受理、回避、证据、调解、审理、权属登记（执行）、期间和送达等方面的内容。

　　第一章《总则》（1-7条）释明《程序规定（送审稿）》起草的目的、法律法规依据、适用范围，以及行政裁决的定义、基本原则、裁决工作机构的设置、权属争议解决途径（行政裁决的告知制度、救济程序的衔接机制）、特殊情形的先行处置措施。

　　第二章《管辖与受理》（8-23条）主要规范：（1）行政裁决的市、区（县）、镇三级管辖以及移送管辖、指定管辖情形；（2）权属争议行政裁决申请的条件、形式、申请书内容要求；（3）审查受理、通知答辩程序；（4）裁决参加人的资格要求及权利。

　　第三章《证据与调查》（24-28条）规范行政裁决的证据类型、调查取证、现场勘验、委托鉴定以及证据保全情形。鉴于篇幅关系，本章重点规范权属争议裁决中的调查取证、现场勘验、委托鉴定程序，对于其他未明确规定的有关证据认定问题，适用《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定。

　　第四章《调解与裁决》（29-49条）主要规范在行政裁决过程中依法必须先行的行政调解程序、调解不成后的案件审理和裁决意见报批程序、权属登记、裁决过程的中止和终止情形、裁决结案后的归档、裁决期限、回避制度等。

　　第五章《附则》（50-52条）对于本规定未规范的有关期间、送达、代理人、代表人、证据认定等的适用问题以及解释权、施行时间及有效期进行说明。

　　四、有关问题说明

　　（一）关于具体承办工作机构

　　根据《土地管理法》、《森林法》规定，行政裁决机关是地方人民政府，即裁决决定需以人民政府名义发出。但作为行政裁决的程序性规定，具体承办的工作机构必须明确。按照司法部对中办、国办《意见》的解答精神，行政裁决最终必须朝着设立“一站式”统一受理的方向发展，故《程序规定（送审稿）》规定由各级人民政府指定一个部门承办本级行政裁决工作，并在该部门设立本级土地林木林地权属争议行政裁决办公室，作为负责本级土地、林木林地权属争议具体裁决工作的机构。

　　（二）关于救济途径问题

　　中办、国办《意见》规定了四项制度和机制中：一是建立行政裁决告知制度（见《程序规定（送审稿）》第六条第三款），二是健全行政裁决救济程序的衔接机制。当事人不服行政机关对民事纠纷作出的行政裁决的，可以对行政裁决行为提起行政诉讼，并申请法院一并解决相关民事争议。法律另有规定的，依照其规定。

　　但在我省的司法实践中，对于涉及土地权属纠纷的行政诉讼案件，司法机关都是依照《行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”这一规定，要求先行行政复议，否则直接驳回当事人的起诉。

　　因此，结合我省司法实践的做法，在救济途径上，本《程序规定（送审稿）》第六条规定，对行政裁决不服，可以提起行政复议，并没有明确可以提起行政诉讼。只在对复议决定不服时，才告知可依法提起行政诉讼。

　　（三）关于土地、林木林地权属纠纷行政裁决程序差异

　　鉴于土地、林木林地这两种权属纠纷在受理及审理过程，存在程序上的差异，比如林木林地权属纠纷受理后有“受理公告”的程序，而土地权属纠纷并没有这个公告程序。作为上位法的《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》分别有不同的规定。因此，《程序规定（送审稿）》在两者存在差异的程序上，采用分开表述的方式，和上位法保持一致。包括第十八条（审查受理）、第二十一条（受理、答辩）、第三十条（行政调解期限）、第四十一条（行政裁决期限）。

　　（四）关于期限问题

　　行政裁决受理、承办过程涉及的期限问题，《汕头市行政程序规定》与《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定有些不同。

　　受理审查时间：《汕头市行政程序规定》第一百零一条规定为五日。而依据《广东省土地权属纠纷处理条例》规定，土地权属争议为十五日，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》规定受理审查时间为三十日。为保持法制统一，《程序规定（送审稿）》依据省两个条例的规定安排。

　　被申请人提交答辩时间：《汕头市行政程序规定》第一百零二条规定为十日。而依据《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定，土地争议二十日、林木林地争议三十日。《程序规定（送审稿）》依据省两个条例的规定安排。

　　调解期限：《汕头市行政程序规定》第一百一十一规定，行政调解一般应当在30日内调节。《广东省土地权属纠纷处理条例》没有规定调解期限；《广东省林木林地权属争议调解处理条例》规定的调解期限为六个月，可再延长六个月。考虑到土地权属争议的裁决期限等实际情况，《程序规定（送审稿）》规定期限参照省的征求意见稿的规定。

　　行政裁决期限：《汕头市行政程序规定》第一百零五条规定是受理之日起60日内，可延长30日。考虑自然资源权属争议案件的复杂性，以及前置的行政调解期限，《程序规定（送审稿）》的裁决期限依据《广东省土地权属纠纷处理条例》和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》规定的期限，即土地权属争议案件自受理之日起六个月，情况复杂的经本级人民政府负责人批准可以延长三个月。林木林地权属争议自行政调解期限届满之日起六个月，情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月。

　　（五）关于审理方式

　　《程序规定（送审稿）》对调解不成后的审理程序进行充实完善，明确审理方式，更为突出“行政裁决的程序”，而不是“行政调解”。因为在审理、拟出裁决意见过程中，行政权力的运作直接影响当事人的民事权利，必须进行明确规范，确保程序公平合法，保护当事人利益。

　　审理方式以合议评议为原则，简易程序、公开审理为例外情形。对于重大、复杂、疑难的案件，参考自然资源部门重大行政处罚决定之前的“负责人集体讨论”程序，裁决意见应当由裁决工作机构负责人集体讨论决定。

　　（六）关于裁决结果的执行问题

　　根据《土地管理法》、《森林法》规定，行政裁决机关是地方人民政府。国家公权力对土地、林木林地权属作出裁决，并以人民政府名义作出的裁决书；或者当事人合意、签署并经裁决工作机构确认的调解协议书，在法理上当然可以作为申请权属登记的凭证，并可以单方申请权属登记。《土地权属争议调查处理办法》第二十五条规定“调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据”。《汕头市土地登记办法》第六条第一款（四）也明确规定：“因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记”可以单方申请。

　　强调“单方申请权属登记”，目的在于裁决书、协议书的执行内容归根到底只有“初始、注销或变更权属登记”，在权属裁决书或调解协议书生效后，登记机关行使行政权力根据裁决结果进行初始、注销或变更权属登记，并没有法律障碍，权利人也完全可以单方申请权属登记。故对于此类裁决案件出具的生效法律文书，并不存在需要申请司法机关协助强制执行问题。

　　至于在权属确认之后，对方当事人拒不移交的情形，在法理上属于侵权行为。权利人应当凭确认权属的依据向司法机关寻求救济。