黄关生委员：

　　您提出的市政协十四届二次会议第20230016号提案《关于全面推进“工改工”，腾出发展新空间》收悉。非常感谢您对我市“工改工”工作的关注和支持！您提出的坚持规划先行、释放政策红利、缩短审批链条、坚持增存并举等建议有较强针对性和前瞻性，对破解我市土地资源紧缺难题、提高工业用地利用效能有很大的指导和促进意义。市自然资源局作为主办单位，高度重视本次提案的办理工作，按照市政府和市政协的工作部署，经认真研究并综合各区政府（功能区管委会）、市工信局、农业农村局、税务局等会办单位意见，现答复如下：

　　一、提案办理组织情况

　　政协第十四届汕头市委员会第28次主席会议审议确定本提案为重点提案，由曾风保市长牵头督办，市政协马清亮副主席协助督办。我局积极会同各会办单位，制定提案办理工作方案。4月21日，马清亮副主席主持召开提案办理前期协商会议，与提案人黄关生委员、主会办单位共同商议提案办理工作方案。市政府高度重视本次提案办理，曾风保市长亲自审阅办理工作方案，指导督促提案办理工作。为确保重点提案办理取得实效，4月下旬，市自然资源局结合提案工作方案，组织“工改工”领导小组办公室各成员单位到全市各区（功能区）开展“工改工”专题调研督导和实地考察，马清亮副主席亲自到金平召开工作会议，以点带面督导全市“工改工”工作进程。7月13-14日，马清亮副主席组织带领市政协、市自然资源局等市“工改工”领导小组办公室成员单位赴东莞、佛山开展专题调研，开展座谈交流，深入项目现场考察，学习两地“工改工”先进经验和成功做法，为提案办理夯实基础，进一步拓展我市推进“工改工”的工作思路。

　　二、我市“工改工”基本情况

　　（一）总体成效

　　市委市政府把“工改工”作为空间改造、产业再造、作风锻造的重大契机，指引各区（功能区）立足自身产业基础和资源禀赋，通过明晰主导产业，因地制宜培育特色产业。近两年在市委市政府的部署推动下，各部门、各区（功能区）通力协作，成功推动一批改造项目落地，有效拓展产业空间，社会效益和经济效益显著。2022年实施改造面积6799亩，今年截至9月15日，全市已实施“工改工”项目共55宗，用地面积共3069亩。

　　（二）主要举措

　　一是加强组织领导。市委、市政府高位推动“工改工”工作，迅速成立各级工作领导小组，主要领导靠前指挥，有力有序推进“工改工”。温湛滨书记、曾风保市长亲自督导、鼓劲加温，2月8日召开全市“工改工”现场推进会以来，又相继在各区（功能区）召开了多场“工业立市、产业强市”现场会，推动各级各部门迅速统一认识、坚定信心、落实措施、积极推进。市“工改工”办公室强化对各区（功能区）的政策指导和技术指导，有效破解基层难堵点，有力推进“工改工”各项工作，同时定期召开工作调度会，赴各区开展实地督导，印发工作简报，跟踪压实各区（功能区）的主体责任和任务要求，鼓励先进、激励后进，形成你追我赶良好的工作局面。

　　二是加强统筹谋划。各区（功能区）积极发挥“工改工”主体作用，制定各区（功能区）“工改工”总体框架计划和年度实施计划，探索出多种政府主导、村集体主导和企业自主改造模式，优化存量建设空间，统筹推进成片连片改造。

　　三是出台专项政策。2022年1月，市政府印发《关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见》，今年7月17日，经市政府同意，市自然资源局印发实施了《关于进一步推进“工改工”促进产业高质量发展的实施细则》。各区（功能区）、各有关部门在市政府出台的政策框架下，充分结合自身实际和工作要求，分别研究和出台各项措施，细化“工改工”项目的产业类型认定、工作指引、奖励措施和办事流程。

　　四是推广示范典型。市自然资源局收集整理我市“工改工”实践中的亮点模式，同时也积极吸纳省内“工改工”工作走在前列的东莞、佛山等地的先进经验做法，通过印发工作简报、组织座谈宣讲的方式，向各区推广可复制可推广的示范改造典型，打造具有汕头特色的“工改工”之路。例如金平同建工业区通过公开选择合作改造主体，与村集体进行合作改造，保留集体用地性质，实现“街道主导、村居联动、企业参与”，辐射推动村级工业区连片改造升级。龙湖鸥汀街道采用“街道办出资、经联社出地”的模式，由经联社提供国有工业用地使用权作价入股，街道申请专项债券资金投入，“现状调研+产业谋划+规划调整+土地整备+前置招商”五位一体，定向合作打造村镇级工业园区。濠江渔港新产业集聚与综合体验区采用国有集体混合改造、国有企业整体运营的模式，由街道作为改造主体，通过政府收回国有土地并拆迁清障，经联社以集体土地作价入股或置换物业的方式，整合项目范围内的土地资源，项目改造完成后由政府属下国有企业进行统筹运营。潮南两英龙岭老厂房片区实施全市首宗政府主导类“改造权+使用权”公开交易的模式，通过公开出让改造权（拆迁等土地整理工作）及拟改造土地使用权的方式，一揽子解决该片区升级改造、环境治理和厂房建设等问题，引导企业实施智能化改造、高端化转型，彻底撕掉“低小散”标签、创出“高精尖”品牌。

　　（三）现阶段面临问题

　　一是宏观经济形势影响较大。受新冠疫情冲击、全球贸易战、工业产业结构转型等国际国内大环境因素影响，传统制造业的产能滑坡，企业面临生存与产业转型双重挑战，加上资金不足、市场营销情况不理想等原因，一定程度抑制了投资积极性，影响改造动力。

　　二是产业发展能级有待提高。改革开放以来我市工业规模稳步增长，但与先进地区比，还存在规模总量不大、产业层次不高、产业集聚程度偏低、创新能力偏弱等问题，客观上制约了“工改工”的改造能力水平。

　　三是产业用地空间布局分散。全市低效国有工业用地和村镇低效工业用地布局分散，产权多元，用地规模普遍较小，呈现碎片化的空间分布特征，难以形成产业规模效应。

　　四是实施“工改工”项目的产业能级还有待提升，项目单位用地的投资规模和产出效益仍不高，成片改造的“工改工”项目数量偏少。

　　三、提案办理落实情况

　　我局严格按照重点提案办理有关要求，对应提案提出以下四个方面的具体意见建议深入调查研究，逐一落实：

　　（一）坚持规划先行

　　一是优化产业布局。市自然资源局贯彻落实“工业立市、产业强市”的发展战略，紧紧抓住汕头市国土空间总体规划编制的有利契机，优化产业空间结构，强化“三新两特一大”产业体系的空间布局，以高新区、综保区、华侨试验区3个国家级平台为引领，拓展8大产业片区，整合10个特色工业园区，全市形成“3+8+10”的重点园区格局。一方面以服务重大产业项目落地为抓手，注重对成规模产业用地的规划和预留，向重点园区集中精准配置新增建设用地规模；另一方面强化增存并举，有效整合全市低效产业用地，促进工业产业空间集聚扩容升级，形成布局集中、用地集约、业态集聚的产业空间格局。目前，汕头市国土空间总体规划已上报省政府审批。

　　二是划定工业用地控制线。市自然资源局编制了汕头市工业用地控制线划定方案，划定了163平方公里工业用地控制线，将各类产业园区全部纳入工业用地控制线范围，并在全市国土空间总体规划中进行衔接落实。同时，制定严格的工业用地红线保护和管控规则，强化工业产业用地的用途管制。同时全力推进产业园区控制性详细规划的法定化进程，实现全市163平方公里工业用地控制线法定控规覆盖率44.37%。2022年以来经市政府批准实施工业片区控制性详细规划7个，总面积达21.63平方公里。

　　三是加强产业发展引导。市工信局结合全市国土空间总体规划，组织编制了《汕头市工业园区专项规划》，提出全市域工业园区发展总体思路、整体空间结构、产业发展、产业选择与提升的具体战略，明确各工业园区主导产业定位，并对各区的工业园区提出远景空间谋划和战略思考。目前专项规划已完成公示，待后续按程序报市政府审定实施。3月23日，市工信局印发实施《汕头市省产业园扩园工作指引》，将我市符合国土空间规划、具备一定开发基础条件的“工改工”区域纳入省产业园管理，推动现有重点园区扩容提质、集聚发展。此外，4月27日，市政府印发实施《汕头市承接产业有序转移主平台规划建设方案》，整合汕头市高新区、汕头市产业园两个省级以上工业园区，投入省专项资金，注入市投资控股集团，撬动社会资本和当地优势国有资本，规划建设总面积69.76平方公里的汕头市承接产业有序转移主平台。

　　（二）释放政策红利

　　一是降低用地成本。市自然资源局于今年2月1日实施修订后的《汕头经济特区地价管理规定》，提出多项优惠政策，激活“工改工”活力，切实降低相关企业用地成本，提升企业升级改造热情。对划拨工业用地经批准保留工业用途进行升级改造的，补交地价款由原剩余年限宗地地价50%调整为40％；鼓励企业集约利用用地，在符合规划、不改变土地用途的前提下，对工矿厂房、仓储用房进行改建、扩建和利用地下空间，提高容积率、建筑密度的，不补交地价款；支持产业用地兼容复合利用，对符合条件的工业项目用地、新型产业用地，在一定比例范围内配建的生产服务、行政办公、生活服务设施，以及科教用地按规定可兼容的研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施，不补交地价款。

　　二是优化供应机制。将产业用地土地供应和现代产业项目认定等权限下放各区县、功能区，各区县、功能区可结合辖区产业发展规划，引进优质项目。为保障产业项目用地需求，在编制供应计划时，对产业项目用地，按能供尽供原则优先纳入供应计划。为促进企业转型升级，经修订《汕头经济特区地价管理规定》明确，对于符合国家、省产业用地政策规定，利用存量房产、土地资源发展国家、省支持产业、行业的，可享受在五年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策，不补交地价款，降低企业转型升级成本和风险。

　　三是出台支持“工改工”政策。第一，市自然资源局深入贯彻市委市政府提出的“工业立市、产业强市”发展战略，结合市政协提案的办理，以市政府出台的《关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见》为依据，在深入总结一年来全市“工改工”工作和积极借鉴外地先进经验做法的基础上，今年7月17日，经市委、市政府审议同意，我局出台了《关于进一步推进“工改工”促进产业高质量发展的实施细则》。《实施细则》在“工改工”项目简化规划程序、完善历史用地手续、不动产分割、支持微改造和满足产业引导需求等方面均有较大突破，政策含金量大、实操性强，将进一步释放产业发展新动能、新空间，激活市场活力和参与积极性，大力促进我市“工改工”工作进程。第二，市工信局制定出台了《汕头市标准厂房建设和使用促进办法》，鼓励标准厂房建设和使用，明确将符合条件的“工改工”项目纳入政策支持范围，鼓励建设高层厂房，对符合申请条件的标准厂房建设项目，实行事后奖补，按不同的容积率实施分档奖励。第三，市税务局和市自然资源局联合印发了《汕头市“三旧”改造税收指引》、《汕头市工业园区升级改造税收指引》，按照“工改工”的模式、行为、涉及对象和税种等方面进行分类归集，全税种、全链条梳理“工改工”涉及的税收处理政策规定，研究制定“工改工”涉税案例指引，确保纳税人用好用足各类税收优惠政策。

　　（三）缩短审批链条

　　一是优化审批程序。市自然资源局积极推进实施工程建设项目区域评估，对压覆重要矿产资源、环境影响、节能评价、地质灾害危险性、地震安全性、气候可行性、洪水影响、水资源论证、水土保持、交通影响、文物考古调查勘探、雷电灾害等事项开展区域评估，提前完成建设项目开工前审批过程中涉及的有关前置性评估评审工作，形成整体性、区域性评估成果，免费提供给建设项目单位共享使用。在区域评估范围内，满足相关评估要求的工程建设项目，各行政主管部门对相应审批事项实行告知承诺制，直接作出审批决定。通过开展区域评估，将建设项目评估由单体评价转变为整体把关，由申请后评审转变为申请前服务，进一步提高审批效率，减轻企业负担，节约社会资源，加快建设项目落地。同时全面梳理“工改工”项目审批环节，精简审批事项，优化审批流程，为企业减负。包括简化规划调整、规划条件、建设工程规划许可程序；细化历史购买、出租、转让、转租农村集体建设用地“工改工”项目完善用地手续有关要求与流程；细化不动产分割登记、转让的程序和要求；明确“三旧”类与非“三旧”类“工改工”微改造项目办理流程和要求。

　　市税务局组建8支“工改工”专项税收服务团队，实行“一项目一策”，深入走访了解“工改工”项目涉税事项，确保纳税人用好用足各类税收优惠政策。建立全程跟进机制，充分利用涉税信息交换共享协调机制，精准掌握宗地信息、改造涉税对象、涉及税费种等全市“工改工”项目信息；实行项目台账管理，全程跟进项目建设进度，建立“工改工专项档案”。积极开展“工改工”政策红利宣讲45场，针对50户次纳税人进行纳税辅导，辐射带动辖区内项目顺利启动“工改工”建设。加强与相关职能部门和项目团队的沟通，建立实时联络反馈机制，及时了解涉税难点和需求，立足税收政策和项目长期发展，为项目提出有针对性的意见建议，为项目落地“赋能”助力。

　　二是精简报建环节。市自然资源局新出台的《关于进一步推进“工改工”促进产业高质量发展的实施细则》对“工改工”项目规划条件予以适当放宽，明确规划申请与审批手续，增强社会面的改造积极性，加快推进“工改工”项目建设。包括明确在符合国土空间规划以及纳入工业控制线，且遵循“不涉及规划控制的公共服务设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、公园绿地”的前提下，区分工业用地控制线内外以及土地权属证件明确是否为工业、物流仓储用地，引入多部门专题论证、公示程序，广泛征求意见后，按相应的条件与公示程序出具“工改工”项目规划条件或核发建设工程规划许可证；对“工改工”项目用地范围内需要保留的已建建筑，在满足消防、安全等有关规范要求的前提下，经公示没有反对意见的，由区（功能区）自然资源部门出具规划确认意见；放宽工业项目人防与工艺要求，对应建人防工程小于1000平方米的，可依申请直接予以同意易地建设，直接简化了人防工程异地建设的论证环节，同时对装配式建筑和绿色建筑工艺不作强制性要求。

　　（四）坚持增存并举

　　一是全面加快推进存量用地改造。“工改工”工作开展以来，我市出台多个配套文件和促进办法，各区（功能区）充分结合地方实际，研究细化“工改工”项目的工作指引、奖励措施和办事流程。各部门也分别按职能在工业地产、产业政策、财税金融和行政审批等方面为“工改工”提供政策支撑。通过政策发力，深入挖掘我市存量低效工业用地资源，推动工业企业实施“工改工”升级改造，提高土地集约节约利用效率。

　　市农业农村局联合市财政局在做好2022年度农村集体资产清查工作的基础上，进一步健全集体资产台账，依托农村集体“三资”管理服务平台，完善固定资产清查登记信息，指导各区（县）按照《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》，坚持公平公开公正原则，组织公开交易，推动农村集体低效工业用地升级改造。

　　二是重点有序拓展新增产业空间。今年上半年我市经有批准权限的人民政府批准土地征收成片开发方案共6个，总面积17471.748亩，涉及金平、龙湖、潮南、潮阳、澄海5个区，完成实施后可新增较大面积产业用地，有效拓展我市产业发展空间。

　　四、提案办理下一步工作计划

　　（一）提高站位，进一步加大“工改工”推进力度。各区（功能区）和市直有关单位要按照市委市政府“工业立市、产业强市”的战略部署，提升“工改工”作为“工业立市、产业强市”的重要抓手，以及对我市经济社会发展重要意义的理解和认识，进一步增强工作的使命感、责任感和紧迫感，围绕新一年6200亩“工改工”任务目标，按照新一年既定“工改工”工作计划，攻坚克难、紧抓不放、持续用力，加快推进“工改工”工作上新的台阶。

　　（二）规划引领，优化全市工业发展产业布局。要结合新一轮国土空间规划，统筹布局全市工业发展空间，积极发挥产业集聚效应和规模效应，通过新建、扩区、兼并等措施推进国家级、省级工业园区扩能增效，整合归并周边低效存量产业用地。在此基础上，要注重专项规划和详细规划的衔接与落实，通过编制低效产业用地升级改造规划、城市更新规划、工改工专项等系列规划，严控改造方向，主攻“工改工”，重点加大工业用地控制线内低效闲置工业用地的盘活力度，鼓励对边角地、夹心地等分散低效工业用地进行整合利用，着力推进战略性新兴产业、生产性服务业向工业园区集中布局，切实提高全市工业用地整体利用水平。

　　（三）突出引导，进一步提升“工改工”的水平。借鉴先进城市的相关做法，建立土地整备制度，积极探索多种改造模式，通过政府主导来整合分散土地，有效归集各类低效产业用地成片谋划、成片改造，打破目前集体经济“各自为阵”的局面，形成规模效应。要突出“制造业当家”，“以亩均论英雄”，通过“工改工”集聚生产要素，对于规模较大具备成片开发基础、改造条件比较成熟、区位条件优越、能够明显带动周边发展等条件的低效产业用地改造项目，集中力量打造可复制可推广的示范园区，围绕主导产业链向市场提供高密度集聚、节约土地的新型产业集聚区。

　　（四）强化招商，进一步激发改造动力。“工改工”的本质是通过对低效工业用地的改造释放产业空间，实现产能的提升和产业的升级。各区（功能区）要抓住产业招商引资的牛鼻子，一方面要组织到珠三角等产业先进地区进行宣传推介，积极引进项目，提升“工改工”外生动力；另一方面，要大力支持本地企业做强做大，做好产业空间拓展，分类施策，牵针引线，在“工改工”项目中为各类产业发展寻找到匹配的产业空间，进一步激发“工改工”内生动力。

　　（五）强化服务，加快改造项目落地见效。进一步细化“工改工”有关配套工作举措，完善有关土地、规划、产业、财税、技术服务等各项措施，推行工业项目区级联审制度，精简审批事项，高效推进审批服务，加快项目落地见效。加强全流程监管，定期监管督查项目实施情况。要注重解读政策，加大宣传引导力度，多措并举加强“工改工”实施细则的宣传推广，总结推广成功经验做法，多渠道多方位对各街道、集体经济组织和工业企业进行定向宣传，努力营造良好的“工改工”工作氛围，提高各相关主体对“工改工”的认识和改造积极性。

　　再次感谢黄关生委员提出的宝贵意见，感谢对我市“工改工”工作的关注和支持！

汕头市自然资源局

2023年9月26日