署加发〔2004〕4 号   广东分署，天津、上海特派办，各直属海关、院校：     为全面贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，实现建立现代海关制度的第二步发展战略目标，更好地促进我国加工贸易继续发展，引导加工贸易转型升级，海关总署在广泛征求意见的基础上，研究制订了《加工贸易和保税监管改革指导方案》（以下简称《指导方案》），并经2003年11月19日署务会议审议通过。现予印发，并就有关要求通知如下：
    一、《指导方案》的制定，是海关认真贯彻“三个代表”重要思想和十六届三中全会精神的重要措施。深化加工贸易和保税监管改革是下一步海关业务改革的一个主战场，也是2004年全面推进海关现代化建设的工作重点之一。在改革过程中，既要借鉴国际海关的先进管理经验，适应跨国公司运作和现代物流发展的需求，又要符合中国现阶段的发展实际，有利于发挥比较优势，促进我国国际竞争力的不断提高。请各关加强领导，按照《指导方案》的精神，将加工贸易和保税监管改革抓紧抓好。
    二、为抓好《指导方案》的落实工作，总署正在研究制订明确具体的《指导方案》实施意见。请各关从各自实际出发，主动适应新形势和新要求，抓紧研究解决当前各关监管中存在的不适应改革要求的问题。对已有的改革措施进一步总结完善，加大试点推广力度。对正在研究探索过程中的改革措施，积极向总署建言献策。
    三、要按照《指导方案》的要求，统筹兼顾，突出重点，着力解决影响加工贸易发展、不利于加工贸易转型升级的一些疑难问题，务求取得实效。
    当前，特别要加大海关对加工贸易深加工结转的监管改革力度，找准找好把关和服务的平衡点，既严密监管，又简化手续，便利企业，促进加工增值链条的延伸。
    四、在《指导方案》的实施过程中，要注意加强与各相关部门的协调配合，按照实施《指导方案》的要求，在现有基础上不断完善各项配套措施，注意了解情况，听取意见，加强风险控制，不断总结完善。
附件：《加工贸易和保税监管改革指导方案》                            
二○○四年一月二日        
附件   加工贸易和保税监管改革指导方案

（海关总署　二○○四年一月二日）       为全面贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，实现建立现代海关制度的第二步发展目标，更好地促进加工贸易继续发展，引导加工贸易转型升级，经研究，特制定本方案。
    一、主动适应新形势、新要求的战略选择
    （一）加工贸易和保税监管改革面临的新形势和新要求。我国加工贸易经过20多年的快速发展，其进出口总值已由1981年的24.8亿美元，发展到2002年的3021.7亿美元，增长了121倍，并自1996年起连续多年占据我国外贸进出口的“半壁江山”，成为海关监管的一种主要贸易方式。与此同时，外商投资企业成为加工贸易的经营主体，在加工贸易进出口总值中占到四分之三；加工贸易的产业结构在不断地调整、升级，我国高新技术产品出口，将近九成是通过加工贸易实现的；加工程度不断深化，增值链条扩展延伸，国内配套逐步跟进，加工贸易增值率连年提高，2002年加工贸易进出口顺差值达到577.1亿美元，是1991年74亿美元的7.8倍。在这一发展过程中，全国海关在加强加工贸易和保税监管方面做了大量工作，初步形成了一套与我国国情基本适应的监管制度，为扩大出口、吸收外资、促进产业结构升级、增加就业、保持经济增长发挥了重要作用。当前，我国面临着新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的重大机遇。我国安全稳定的政治社会经济环境，充足、适宜的劳动力资源，加入世贸组织后更大范围、更深程度参与国际竞争和合作的实践，以及巨大的潜在市场容量正在逐渐转化为现实需求的吸引力，决定了在未来相当长的时间内，加工贸易及保税业务将有较为广阔的发展空间。党的十六大提出坚持走新型工业化道路，十六届三中全会进一步明确，继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，引导加工贸易转型升级。面对新世纪新阶段的新形势、新要求，在我国改革向纵深发展的过程中，全国海关必须抓住机遇，勇立潮头，继续大力推进加工贸易和保税监管改革，为我国加工贸易的发展，特别是高科技、高附加值、低污染、低能耗的新型加工贸易的成长壮大，创造更加良好的发展环境和土壤。
    （二）加工贸易和保税监管改革的总体思路。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的海关工作方针，按照建立现代海关制度第二步发展战略，广泛应用风险管理方法，使诚信守法企业在依法经营加工贸易和保税业务时享受到最大的便利和优质的服务，而有不良企图者却处处受到综合治理机制的遏制，时刻感觉到海关监管的强大威慑力。重点是围绕“一个中心”、抓好“两个转变”、实现“三化”、健全“四管”，即：以促进加工贸易转型升级为中心，抓好从合同管理为主向企业管理为主、从纸质手册管理为主向电子帐册管理为主的转变，实现加工贸易及保税监管模式规范化、手段网络化，并引导加工贸易增量向区域化集中管理发展，建立健全“企业自管、海关监管、政府协管、社会共管”的综合治理机制。
    （三）加工贸易和保税监管改革的总体目标。按照现代海关制度建设的总体规划和要求，从现在起，利用7年左右时间，到2010年，建立起既促进加工贸易转型升级又适应我国加工贸易多元化发展要求，严密监管和高效运作有机统一，更加开放、更具活力的海关监管制度，确保中国关境内开展的多种形式的加工贸易及保税业务，都有相应的海关制度和作法将其纳入监管视野，对90%以上的加工贸易进出口量，海关监管实现了“两个转变”。
    （四）加工贸易和保税监管改革的原则。一是坚持贸易便利化方向，体现守法便利原则，注重建立海关与诚信守法企业之间的合作伙伴关系，在维护贸易秩序、促进贸易效率方面共担责任，实现严密监管和高效运作的有机统一。二是坚持一切从实际出发的原则，因地制宜，分类指导，尊重群众的首创精神，尊重加工贸易及保税业务的多元化发展和管理格局，充分发挥各级海关、政府有关部门和广大企业的积极性。三是坚持积极稳妥原则，既要在推动加工贸易及保税业务管理改革方面态度积极，行动果断，体现与时俱进、开拓创新的要求；又要考虑到各方面的承受能力，避免引起较大的震动，有重点、有步骤地推进改革。四是坚持海关业务科技一体化原则，充分发挥海关科技应用的基础和先导作用，以科技应用创新带动并服务于海关业务制度创新。
    （五）加工贸易和保税监管改革的模式选择。以加工贸易联网监管改革为主，“两区”（出口加工区、保税区）、“两仓”（保税仓库、出口监管仓库）发展为辅，大力推动“企业自管、海关监管、政府协管、社会共管”的“四管”机制的建立和健全，最终实现全方位、多角度、全过程的管理。大力推广加工贸易联网监管改革试点，创造中国海关特有的加工贸易监管模式。积极发展出口加工区试点，引导加工贸易增量进区规范高效运作。继续发挥保税区在发展物流、仓储、分拨等方面得天独厚的优势。进一步拓展保税仓库和出口监管仓库的功能。促进加工贸易协调高效管理机制的形成，更好地发挥综合治理的整体效能。
    （六）加工贸易和保税监管改革的策略和重点。为保证改革顺利推进，取得成效，必须讲究策略，分清轻重缓急，重点突破。在企业重点选择上，要将改革的着眼点首先放在加工贸易年进出口额超千万美元的大企业上，通过改革使得80%以上的加工贸易业务量“管好管活”。在产业重点选择上，要突出高科技、高附加值、低污染、低能耗的新型加工贸易，尤其要首先满足高新技术企业在国际竞争日益激烈的情况下的“全球营销、快速交货、产品个性化、零库存管理”的要求。在地区重点选择上，要将改革的着力点放在珠三角经济圈、长三角经济圈、环渤海经济圈以及其他沿海沿江开放地区，同时要积极配合我国振兴东北老工业基地和西部大开发战略的实施。有关海关要从当地实际出发，创造积累加工贸易和保税监管改革的特殊经验。
    （七）加工贸易和保税监管改革的方法和手段。着重抓好“三个创新，两个加强”。一是观念创新，全国海关都要树立主动适应新形势、新要求的强烈意识，从思想观念上解决“谁适应谁”的问题；将管理的着眼点从“由物及人”转到“由人及物”，关注的重点从货物转到企业与货物并重，建立健全“四管”机制，重点放在企业自管；二是制度创新，实行企业分类管理，加强风险分析监控，充分发挥后续管理和海关稽查制度的作用，在海关政策和管理措施上体现“此消彼长”的平衡，在行政处罚上要分清是否主观故意、是法人行为还是自然人行为、是初犯还是屡犯；三是手段创新，充分发挥科技应用的先导和基础作用，以加工贸易联网监管为主，抓好加工贸易及保税监管方面的信息化、网络化建设；四是加强法规建设，以适应我国加入世贸组织对海关执法工作提出的统一透明、严密高效的新要求；五是加强实际监管，加大下厂核查、核销力度，将有限的海关监管资源从室内单证作业中解放出来。
    二、加工贸易和保税监管改革的具体模式
    （八）加快推进加工贸易联网监管改革步伐。加工贸易联网监管代表着中国海关对加工贸易监管改革的方向。要从各地实际和加工贸易企业的不同情况出发，根据守法便利原则实现权利和义务的平衡，按照“此消彼长”原则区别实行不同的海关政策和监管措施，积极探索联网监管的多种实现形式，分层次加快推进联网监管改革步伐。一是封闭型保税工厂模式。对信誉良好、有条件实现卡口管理、闭路电视远程监控并且实现全程计算机管理、内控机制完善的大型加工贸易企业，海关可按封闭型保税工厂实施联网监管，将海关的口岸功能拓展到企业卡口，让企业享受到最大的通关便利。二是标准模式，对完全具备《海关总署关于〈中华人民共和国海关对加工贸易企业实施计算机联网监管办法〉令》（署令〔2003〕100号）规定条件的加工贸易企业，海关按照“电子帐册+联网核查”的要求对其实行监管，企业按照署令及有关规定规范运作，并享受相应的海关优惠措施和通关便利。三是加工贸易联网监管区模式。加工贸易联网监管区是海关以“信息围网”取代“物理围网”、对加工贸易企业实施“区域化”联网监管的新的尝试。可以是在龙头企业带动下，由上下游关联企业形成一个联网监管区；也可以是地理上相对集中的一个区域，由符合条件的入区企业形成一个联网监管区。四是过渡模式。各关前些年探索建立的联网监管模式，在相当长的时间内仍然要继续发展完善，在时机成熟时，再逐步向“电子帐册+联网核查”的方向过渡。五是联网监管公共平台模式。对于内控机制完善但尚未实现全程计算机管理的加工贸易企业，可通过各关或各地建立的联网监管公共平台，按照海关对传送数据的规范要求，如实申报，定期传输，从而实现联网监管。
    此外，为加快实现“两个转变”，对暂时不具备联网监管条件的其他企业，在不突破现行加工贸易政策规定的情况下，可实行电子帐册管理。各海关要从实际出发，加强风险分析监控，研究制订有针对性的实际监管措施，并加大核查、稽查力度。
    （九）进一步增强出口加工区的吸引力和生命力。出口加工区是我国政策最优惠、通关最快捷、设施最完善的海关特定监管区域，主要适应和满足以下3类以出口为主的企业管理需求：一是交货期短、采用现代新型生产营销方式的高科技企业；二是料件品种繁杂、归并困难、管理成本较高的加工企业；三是在出口加工增值链中处于最后一道环节的下游企业。要及时总结出口加工区的试点运行情况，不断完善和健全出口加工区的有关政策，更好地发挥出口加工区的功能优势和政策优势。要积极规范出口加工区的审核报批和管理工作，实现设立出口加工区的审核报批工作规范化、标准化和公开透明。继续支持加工贸易业务发展较快的地区申请设立出口加工区，吸引更多的加工贸易增量进区发展。要从中西部地区实际出发，研究提出促进中西部地区出口加工区发展的特定政策措施。
    （十）继续完善保税区功能。要从完善保税区功能、促进保税区发展的角度出发，在保持政策连续性和稳定性基础上，研究对现行保税区政策作必要的局部调整。一是要会同有关部门，积极推动赋予区内企业进出口经营权试点工作。二是加强与有关部门协调、沟通，针对保税区货物实际离境后企业难以办理出口退税的问题，研究制定具有可操作性的方案。三是开发保税区海关管理信息系统，进一步增强海关监管有效性，简化海关手续，便利区内企业。四是支持符合扩区条件的保税区，按程序报请国务院批准扩大保税区面积。对部分发展较好、批准土地全部开发完毕的保税区，海关要支持其扩大保税区面积，以利于保税区仓储物流业的发展。除局部政策调整外，要从保税区的长远发展考虑，积极研究探索保税区的发展转型问题。
    （十一）开展区港联动改革试点。保税区“区港联动”改革的目的是在继续发挥保税区现有政策优势的基础上，充分利用临近港口货物集散便利的交通优势，简化海关手续，加快物流速度，降低商务成本，提高监管效能，吸引仓储物流企业投资，促进保税区向仓储物流专业化方向发展。一是严密海关对“区港联动”区域的监管措施，放开“一线”，切实管住“二线”，联动区域与区外设置海关监管隔离设施，按照货物实际流向建立专用卡口，配备先进的海关监管设备和系统，货物进出区由专用监管车辆承运。二是实现网络化管理，海关、地方政府、税务、企业、银行等部门之间联网，信息共享，网上办公。三是以企业为单元建立电子帐册，记录企业货物进出情况，便于海关及时掌握企业货物进、出、存情况，实施有效监管。四是实行相应的税收政策，区外进入的联动区域的货物，予以退税；区内货物出区内销，按实际状态征税，办理手续。
    （十二）建立多元化保税仓储物流监管体系。拓展保税仓库和出口监管仓的功能，打破现行政策限制，拓宽保税仓库货物的来源渠道和辐射范围，允许存入一般贸易货物、跨关区提取保税货物和向保税区、出口加工区的区内加工贸易企业提供仓储服务；赋予出口监管仓库简单加工和增值服务功能，开展货物入仓环节退税试点，使其发展为以出口货物为龙头的国际预配送中心。适应加工贸易产业链延伸、簇群经济形成、第三方物流广泛兴起的需要，探索建立以保税仓库和出口监管仓基本功能为基础、打破保税仓库和出口监管仓库之间界限的“保税物流中心”，充分发挥“保税物流中心”在加工贸易进出口物流中“采购中心、配送中心、分拨中心”的作用；探索区域化集中管理模式，在保税物流比较集中的地区设立具有共享、互补、整体、规模优势的保税物流园，赋予口岸的部分功能，通过信息围网、物理围网和卡口管理，实现多个保税物流中心在空间上的聚集、园内货物自由流动和国内货物入园退税，充分发挥保税物流园联结国内外两个市场的作用，促进加工贸易、现代物流的快速发展。
    除以上具体的改革模式外，海关还要会同有关部门，积极研究我国改革开放和现代化建设过程中出现的新的加工贸易形式、新的保税业务。要研究提出切实可行的海关管理模式，支持国内研发机构以及进入我国的跨国公司研发机构进口料件后开发试制、加工出口新产品。要选择管理规范、信誉良好的大型集团公司，探索保税料件集团内部调拨的海关监管改革试点。要会同有关部门尽快明确以保税形式开展检测、维修业务的政策规定，既控制海关风险，保证海关有效监管，又能促进我国检测、维修业务的发展。当前，可在具备条件的地区开展大型民用飞机进境保税维修业务试点。
    三、海关对加工贸易监管程序的改革
    海关对加工贸易监管程序的改革，就是在企业分类、风险管理机制以及多种形式的担保机制基础上，通过进一步明确企业的申报责任，加大海关实际监管力度，加强事后稽查，实现海关与诚信守法企业在加工贸易管理各个环节的相互信任和责任共担。
    （十三）简化加工贸易备案手续。一是会同有关部门加强加工贸易的产业分类评估，明确细化限制类、禁止类的商品目录，引入企业准入机制，并在备案环节根据风险大小采取不同措施。二是在《海关法》的总体框架下，利用7年左右的时间，分步取消海关对加工贸易逐个合同备案手续，建立加工贸易企业经营范围和生产能力电子底帐，在此基础上实现电子帐册全面取代纸质登记手册。对于实现联网监管企业，允许料件在进口前、成品和单耗在出口前随时电子备案，彻底解决备案手续烦琐、纸质手册周转困难等问题。对于暂时没有实现联网监管的企业，通过多种形式的税收担保机制，逐步实现从纸质手册向电子帐册的过渡。对保税区、出口加工区企业，一律实行电子备案，企业根据生产经营需要，向海关备案电子帐册。三是对诚信守法企业，变海关备案审核制为企业申报制，规范企业备案申报行为，明确企业法律责任。企业如实申报，海关抽查核实。对其它企业，继续实行备案审核制度。
    （十四）提高海关核查的有效性。建立加工贸易异常情况申报制度。加工企业在经营过程中，出现经济纠纷、被执法或司法部门查封、遭遇火灾、水灾等不可抗力灾害、海关监管货物被盗、企业合并、转制、歇业、停产、破产、生产订单发生变化等情况，必须在规定时间向海关报告并办理有关手续。健全海关核查制度，明确海关核查的目的、内容、程序、方式等，既保证海关核查的规范性和实际效果，又保护行政相对人的合法权益。建立巡查、抽查、专项核查、盘查等多种方式并存的核查制度。根据风险分析，视不同情况核查不同的内容，采取不同的核查方式，既对企业保证一定核查面，又能集中力量对重点问题进行深入核查。进一步优化整合海关监管资源，通过建立机动小分队等形式加强加工贸易核查力量。
    （十五）完善内销补税管理。根据我国加入世贸组织实际以及综合运用国内外两种资源、两个市场的要求，会同有关部门研究调整加工贸易进口料件及加工成品原则上必须出口、不得内销的规定。按照一般贸易进口与加工贸易内销进口成本收益均衡的原则，及时调整加工贸易内销补税的缓税利息率。强化加工贸易内销货物的审价管理，建立加工贸易内销补税的价格申报和审计制度，明确内销补税程序，遏制企业通过价格瞒骗偷逃税款现象。简化企业内销补税的手续，降低海关繁重的单证作业压力。
    （十六）简化深加工结转手续，促进加工增值链条的延伸。在总结广东深加工结转改革经验的基础上，按照“网上备案、动态监控、分别报关、自动对碰、重点核查”思路，对深加工结转作业模式进一步优化和完善，简化深加工结转手续，方便守法企业办理结转手续，降低企业通关费用，同时加强对深加工结转货物实际监管，有效化解海关监管“见单不见货”带来的风险，减轻海关工作压力，达到海关、企业“多赢”目的。根据新形势下加工贸易的发展要求，相应修改《中华人民共和国海关关于加工贸易保税货物跨关区深加工结转的管理办法》。
    （十七）完善保税核销制度。在进一步明确企业核销申报法律责任的前提下，简化核销程序及手续。对联网监管企业，海关结合企业的生产经营周期和盘库周期，对企业保税货物作整体滚动核销。对暂时没有实现联网监管的企业，进一步加大海关核销力度，确保及时核销。对联网监管企业和保税区、出口加工区企业，以电子核销为主，必要时下厂抽查；对其他企业在保税货物核销时需向海关详细申报料件、成品、单耗、残次品、余料、边角料、内销补税等情况，加大下厂核销力度。借助会计师事务所、审计事务所等社会中介力量，提高保税货物核销工作质量。
    （十八）加强事后稽查。对加工企业经营活动以及向海关申报事项进行事后稽查，是规范加工贸易企业行为、拓展海关监管空间的重要手段。要完善海关内部加贸部门与稽查部门的联系配合机制，有针对性地开展常规稽查和专项稽查，增强事后稽查的有效性，并且注重稽查结果的反馈工作，强化加工贸易保税业务监管的连续性、整体性。要通过事后稽查，督促企业进一步健全内控机制，促进企业守法自律。
    四、推进加工贸易和保税业务配套改革
    （十九）改革加工贸易企业分类管理制度。改变以企业进出口规模为主要分类管理依据的思路，根据企业的资信状况、生产模式、经营管理、经济效益、风险评估等情况，采用静态与动态相结合、定性与定量分析相结合的方法，综合评定企业类别。对于新设立的高新技术企业，可以不受生产经营时间限制，直接评定企业类别。对于大型跨国公司在华新设立的外商投资企业，可以比照其在华已设立企业的诚信守法状况，直接评定企业类别。在加工贸易和保税监管中，全面落实守法便利原则，明确企业如实申报的法律责任，让诚信守法企业获得最大的便利，促进企业守法自律。
    （二十）加强加工贸易监控分析。健全完善加工贸易监控分析的月报、季报和年报制度，及时把握加工贸易的总体发展变化，密切关注加工贸易监管过程中的动向和问题。要充分发挥海关风险管理平台以及执法评估、执法监督系统的作用，通过对加工企业的资信状况、产业结构、加工能力、管理水平、生产方式和规模、设备使用、厂房租赁情况，以及保税货物国内外市场状况等风险要素，进行定量的识别、区分、选择和分析，对加工贸易监管风险进行总体评估。要在H2000系统基础上尽快开发加工贸易监控分析系统，实现加工贸易发展情况分析、监管质量测评和动态监控等功能，落实对加工贸易各个作业环节的监控分析、风险控制、自动预警等各项措施。
    （二十一）引入多种形式的海关税收担保及保全机制。要丰富担保形式，保障国家税收，减轻企业负担。进一步改进企业分类和商品分类管理，更好地落实加工贸易银行保证金台帐“实转”制度。在加工贸易的备案、核查和核销各个环节，探讨引入各种有效的担保手段。要研究制订加工贸易税收保全的具体实施办法。加强和检察院、法院等司法部门，以及银行或其他金融系统的联系配合，建立有效处理各种涉案、涉讼保税货物的快速应急机制和税收保全制度。
    （二十二）改进单耗管理。建立单耗申报制度，制定海关单耗审定操作规范，按照“如实申报，据实核销”原则，对管理制度健全、资信良好的大中型企业，由企业向海关申报单耗，海关保留抽查权利，同时加大对单耗申报不实行为的处罚力度。借鉴各国海关单耗管理经验，探索新的单耗标准制定原则，改进单耗标准制定和审定的内容、形式和方法。进一步完善单耗数据库，丰富单耗数据库内容，实现全国海关单耗数据共享。在具体应用单耗标准时，要区别不同情况，科学地进行定量管理。
    （二十三）加强加工贸易和保税监管的法规建设。按照市场经济和世贸组织规则的要求，形成稳定、透明的加工贸易及保税业务管理制度，创造公平和可预见的法制环境，是加工贸易和保税监管改革的重要内容。要按照我国入世承诺，结合即将实施的《行政许可法》以及即将出台的《电子签名法》的需要，继续清理加工贸易和保税业务各种规范性文件，分别采用废、改、立的作法，建立完善一套统一透明、严密高效的加工贸易法规体系，并研究制订与之相配套的规章制度和操作规程。要充分体现合作伙伴关系和守法便利原则的精神，创造适宜加工贸易企业公平竞争、自主发展的法律环境，加大对违法违规行为的处罚力度，促使企业守法自律，促进加工贸易规范、健康、有序的发展。
     （二十四）发挥综合治理的整体效能。在海关不断改进监管措施、促进企业自管的同时，要加强与政府有关部门的联系沟通，建立有效的加工贸易及保税业务协调配合机制。进一步发挥加工贸易部际联系会议制度作用，逐步建立加工贸易产业评估机制，完善和明确加工贸易商品分类目录。依托“电子口岸”信息平台，共享管理信息资源，齐抓共管，构筑政府部门间执法互助体系。要充分利用社会管理资源，实现社会共管。积极探讨和鼓励行业协会、进出口商会、会计师事务所、审计师事务所等社会中介组织，参与加工贸易和保税业务管理。继续探索试行加工贸易和保税业务的海关协管员制度，在时机成熟时在有条件的地方推广。
    五、做好改革的各项保障工作
    （二十五）优化加工贸易和保税业务的海关监管资源配置。进一步优化人力资源配置，要将通过改革解放出来的海关室内单证作业人员，充实到对加工贸易和保税业务进行实际监管的岗位上去。要在监管模式改革、内外勤作业分离、量化管理与绩效评估等基础上，根据加工贸易不同关区、岗位工作量大小、工作难易程度、工作性质、工时长短等因素，进行综合量化分析，测算各岗位人力资源需求，综合决定人力资源投入的重点、方向和数量。要研究制订加工贸易和保税业务的海关监管装备、办公设备和交通工具配备标准，进一步加大投入，提高运作效率，降低监管风险，满足网络化管理以及实际监管到位的需要。
    （二十六）探索加工贸易和保税监管的内外勤分离作业。改变海关在现行加工贸易和保税监管中，业务现场将室内单证作业与下厂重点核查、核销集中一起的作业管理模式，试行同一关区内加工贸易和保税监管的内外勤分离作业制度。成立内勤部门，主要负责改革方案的具体实施、计算机辅助下的必要单证作业等内勤业务；成立外勤部门，主要负责风险管理、巡查、核查、下厂核销等工作。还可根据需要分离风险监控分析业务，设立专门的加工贸易风险分析部门。同时，建立内外勤部门间有效信息传递、反馈和业务协调配合机制，加强室内单证管理与风险分析、实际监管工作的联系配合，保证海关监管的高效严密。要通过内外勤分离作业制度，形成海关内部的相互制约和监督机制，理顺作业环节，优化人力资源配置，提高内勤运作效率，强化风险管理意识，集中力量加强加工贸易和保税业务的实际监管。
    （二十七）加强海关内部各部门之间协调配合。加强海关加贸部门与关税、通关、监管、调查、缉私等部门的协调配合，建立紧密联系的管理机制，整合各部门之间的监管资源，构建资源共享的信息监控体系，形成完整的全过程监管链条。海关企业管理部门要密切配合，及时发现、清理停产企业。关税部门要加强审价，努力做好保税料件以及边角料件内销补税工作。加贸部门要加强与调查（稽查）、缉私部门的联系配合，建立及时的案件移交反馈制度和加工贸易风险动态分析机制。要通过下放审批权、加强业务监控分析、组织开展业务指导和督促等多种方式，建立加贸职能部门与隶属海关之间的执法互动和工作互补的实现机制。
    （二十八）建立海关以多种方式服务企业的快速反应机制。以关务公开为主要形式，以文明高效为规范核心，创新加工贸易和保税业务政策法规的宣传形式和途径。建立热线电话制度、规范性文件即时公告制度、定期现场办公制度、首问负责制、科长值班制度等一系列解决企业日常的、即决的各种业务疑难问题的服务制度。在办理加工贸易和保税业务的海关现场，建立关长接待日、业务咨询窗口、青年文明岗等沟通、服务的畅通渠道。
    六、改革的实施安排
    （二十九）改革实施过程中应注意的问题。一是要坚持继承与创新相结合。解放思想，与时俱进，既要将经实践检验证明是正确有效的措施不断完善，还要敢于摒弃与形势发展要求和先进生产力发展不相适应的做法，在加工贸易管理理念、管理模式、管理手段和管理方法上大胆改革，推陈出新。二是坚持原则性与灵活性相结合。要坚定不移地贯彻海关工作方针，找准把关与服务的平衡点，始终把有效监管与高效运作统一起来。正确面对和妥善处理改革中出现的新情况、新问题，实事求是，具体问题具体分析。鼓励各级海关因地制宜，勇于创新，大胆实践。支持以诚信守法企业合理需求为导向的各种改革。尊重企业现代生产经营方式和物流规律，提倡建立“亲商、重商、敬商”的新型关企合作伙伴关系。三是坚持整体推进与重点突破相结合。加工贸易管理改革必须统筹兼顾，整体推进。建设海关加工贸易管理基本模式必须与内、外部配套改革建设，营造良好执法环境等工作同步协调发展，实现改革的系统配套。要分清轻重缓急，抓住当前海关加工贸易联网监管、税收担保、建立“四管”机制等重点难点问题，采取切实措施，实施重点突破，为加工贸易管理改革向纵深发展奠定基础。四是坚持长远规划与短期目标相结合的原则。加工贸易管理改革是一项长期而紧迫的任务，是一项复杂的系统工程。既要坚持加工贸易管理改革的长远规划，又要根据不同时期形势发展变化的要求，与时俱进，及时调整、科学制定不同阶段的发展目标和工作重点。
     （三十）改革的实施步骤。一是创新试点阶段。制定《加工贸易和保税监管改革指导方案》，规划加工贸易和保税监管改革的发展战略，开展并扩大各项改革的试点。力争用3年左右的时间，使加工贸易和保税监管的目标模式初步形成，“四管”机制初步建立，各种配套改革和促进加工贸易转型升级的管理服务体系基本成熟。二是实施推广阶段。加快推进加工贸易联网监管，逐步取消纸质手册。“两区”改革成效明显，保税区港区联动基本实现，出口加工区吸引力大大增强。“两仓”改革试点逐步在全国范围内扩大推广。“四管”机制逐步健全，海关加工贸易企业分类管理、风险管理系统基本建成，多种形式的加工贸易税收担保机制基本建立，企业守法自律水平普遍提高。到2008年，基本实现海关管理以合同为单元的管理向以企业为单元的管理转变，以纸质手册管理为重点向以电子帐册管理为重点的转变；基本实现加工贸易管理的“规范化、网络化、区域化”。三是总结完善阶段。用两年左右的时间，系统总结加工贸易和保税监管改革的成功经验，在改革的内容、形式、手段、机制等方面努力改进和不断完善，到2010年，全面实现加工贸易和保税监管改革的目标。
    加工贸易和保税监管改革是海关积极贯彻落实党的十六届三中全会精神的重要举措。各级海关要按照总署统一部署，结合本关实际，细化《指导方案》，落实具体任务，加强检查指导，把此项改革抓紧抓实。同时，要综合考虑加工贸易管理改革与其他方面改革的关系，统筹规划，同步进行，协调推进，不搞重复建设；要注意各方面的承受能力，特别是不能增加企业负担。全国海关必须充分认识到加工贸易和保税监管改革的必要性、紧迫性和重大意义，把加工贸易和保税监管改革作为当前海关的一项重点工作，全力推进，确保改革顺利成功。  

二ＯＯ六年六月二十二日