为全面推进依法行政，规范我省水行政处罚行为，合理行使行政处罚自由裁量权，维护行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《水行政处罚实施办法》、《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》等有关法律、法规和规章的规定，结合本省实际，我厅制定了《广东省水利厅关于行政处罚自由裁量权的适用规则》和《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》（以下简称《适用规则》、《裁量基准》）。现将相关说明如下：

一、文件制定的必要性

“建立健全行政裁量权基准制度”是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》确立的一项基本制度，是执行行政处罚法规定的“罚过相当”原则的重要措施，也是省政府进行依法行政考核的一项重要内容。制定《适用规则》和《裁量基准》，有利于统一和规范我省各级水行政主管部门实施行政处罚的自由裁量权，把裁量的权力关在裁量权基准制度的“笼子”里，对于维护实施法律的统一、确保我省各级水行政主管部门实施行政处罚的公平公正、推进依法行政、防控廉政风险、保护水行政执法人员具有重要的意义。

二、文件制定的主要依据

（一）《中华人民共和国行政处罚法》；

（二）《水行政处罚实施办法》（1997年12月26日水利部令第8号发布）；

（三）《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》（广东省人民政府令第164号）；

（四）《广东省河道采砂管理条例》。

三、关于适用范围

《适用规则》第二条规定，本规则适用于本省行政区域内各级水行政主管部门或其委托实施行政处罚的组织作出行政处罚行使自由裁量权时使用，同时规定已经自行制定裁量权基准制度的地区可选择适用。之所以规定可以选择适用，主要是考虑我省的地区差别尤其是山区中小河流与省内四大流域的主要河道的差别较大，有些市县制定的裁量基准制度已实施多年，并且其裁量权基准制度已经当地法制部门审核；为确保执行制度的连续性、统一性，可继续执行原有的裁量制度，亦可选择省厅的裁量制度。但是，选定了一个裁量制度后，则不能随意变换。

四、相关内容的解读

（一）《广东省水行政处罚自由裁量权适用规则》共十九条，主要包括以下内容：

1．明确了适用范围。第二条规定了本规则适用于本省行政区域内各级水行政主管部门或其委托实施行政处罚的组织作出行政处罚行使裁量权，同时规定已经自行制定了行使裁量权相关文件的地区可选择适用。之所以规定可以选择适用，主要是考虑有些市县制定的裁量基准制度已实施多年，并且其裁量基准制度已经当地法制部门审核，为确保执行制度的连续性、统一性，可继续执行原有的裁量制度，当然也可以选择省厅的裁量制度。但是，选定了一个裁量制度后，则不能随意变换。

2．明确了适用原则。第四、五、六条规定了行使自由裁量权遵循公平公正、罚过相当、处罚与教育相结合等原则。

3．明确了法律条文及处罚种类的适用规则。第七条规定了法律条文竞合时的优先适用规则；第八条规定了实施行政处罚时对处罚种类的选择适用规则，对并处、单处的行政处罚情形进行了明确。

4．明确了裁量的具体规则。第九条列明了可以从轻或者减轻处罚的具体情形；第十条列明了应当予以从重处罚的几种具体情形；第十一条列明了减轻处罚、从轻处罚和从重行政处罚的情形进行具体适用的程序规定。

5．明确了裁量的程序及具体制度。第十二至十四条分别规定了行使行政处罚自由裁量权应当遵守限期改正、法制审核、集体讨论、听取陈述申辩等制度，同时规定了层级监督制度约束自由裁量权的行使。

6. 明确了涉嫌犯罪的移送原则。

（二）《广东省水行政处罚裁量基准（河道采砂类）》共五部分，主要包括以下内容：

1．细化了无河道采砂许可证采砂的处罚事项裁量基准。首先结合2016年两高关于非法采砂入刑的标准，规定在可以确定非法采砂量时，按非法采砂行为发生地的价格认证机构评估认定的非法采砂价值数额裁量；无法确定非法采砂量时，结合非法采砂作业工具种类、数量及采砂作业能力裁量，其中一项重要的指标就是非法采砂作业工具的功率。这一裁量基准，是通过对全省各地水政执法的充分调研，考虑各地经济发展的差异性，尽可能地找出裁量基准的平衡。对于挖掘机、抽砂泵等在小江小河的主要作业工具以及射流船、抓斗船等在大江大河的主要作业工具，统一按照采砂动力设备的功率进行裁量。功率的大小体现为采砂作业能力，可直接反映为对江河堤防产生的危害程度。从重从严打击大功率的非法采砂作业工具，也符合我省制定采砂条例，严厉打击非法采砂行为，保障防洪安全的立法本意。

2．细化了不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的处罚事项裁量基准。规定了不按照河道采砂许可证规定的采砂人、采砂范围、采砂量、作业方式、采砂期限、作业工具、卸砂点及在禁采期、禁止采砂作业的时段进行采砂时的处罚对应裁量基准。河道采砂条例中对合法开采标段规定的法律责任较为原则性，而裁量基准中对采砂人超出采砂范围具体多少米对应罚款多少则作出了细化，制定了标准。其中规定50米或低于控制高程0.5米以内可轻罚，以25米或控制高程0.5米为一个衡量标准，超过三百米或低于控制高程2米以上的，处处以对应数额的罚款外，并处吊销河道采砂许可证。其他违规行为也相应做了较为详细的规定。

3．细化了在河道管理范围内违法运输河砂的处罚事项裁量基准，根据违法运输的河砂量进行裁量，以一百立方米为标准，每增加一百立方米则相应罚款递增，最高不超过五万元。

4．细化了监理单位及其监理人员与采砂人、运砂人串通，弄虚作假，损害国家利益的处罚事项实施标准，根据造成河砂损失方量进行裁量，以二百立方米为标准，每增加一立方米则相应罚款递增，最高不超过十万元。

5．细化了伪造、倒卖、涂改、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证的处罚事项实施标准，按照各类具体违法行为的类型及行为是否造成河砂资源损失进行裁量。