汕府〔2019〕126号

各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的若干实施意见》已于2019年11月28日经第十四届市57次政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　  汕头市人民政府

　　2019年12月20日

　　关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的若干实施意见

　　为进一步加强耕地保护和改进占补平衡工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》（国务院令257号）、《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）、《中共广东省委、广东省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（粤发〔2017〕21号）等规定，结合我市实际，提出如下实施意见。

　　一、认真执行永久基本农田保护制度，对永久基本农田实行特殊保护

　　（一）坚持最严格的耕地保护制度。我市人多地少，耕地是极其宝贵的资源。要贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、习近平生态文明思想、国家粮食安全战略、乡村振兴战略，充分认识耕地保护的极端重要性，坚定耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，增强保护耕地的责任感紧迫感，强化党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加有效的耕地保护新格局。

　　（二）对永久基本农田实行特殊保护。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库管理。划定的永久基本农田保护区，由区县人民政府设立保护标志，明确位置、面积、地类、四至、责任人、“五不准”等内容，予以公告，保障群众知情权，接受社会监督。禁止在永久基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。区县自然资源（分）局、镇人民政府（街道办事处）应将耕地特别是永久基本农田作为重点区域加强巡查监管，防止和纠正违法违规非农建设。

　　禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。永久基本农田不得种植树木、草皮及其他破坏耕作层的植物，已经种植的应按自然资规〔2019〕1号文规定整改恢复。禁止闲置、荒芜永久基本农田。对连续2年弃耕抛荒的，发包单位应及时终止承包合同，收回发包的永久基本农田，组织恢复耕种。区县农业农村局、镇人民政府（街道办事处）应加强耕地种植状况的日常监督检查，防止和纠正种植树木、发展林果业、弃耕抛荒等现象。

　　巩固永久基本农田划定成果。区县人民政府加大永久基本农田划定和特殊保护政策制度的宣传解读力度，凝聚保护耕地的广泛共识。永久基本农田保护区特别是城市周边永久基本农田经依法划定后，不得随意调整，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开永久基本农田保护区，需要占用永久基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须进行可行性论证及专家评审，逐级审核，报自然资源部用地预审；农用地转用和土地征收依法依规逐级审核，报国务院批准。

　　（三）划定永久基本农田储备区。为提高重大建设项目用地审查报批效率，今后重大建设项目占用等须补划永久基本农田的，直接在永久基本农田储备区内补划。各区县要严格储备区划定标准，认真开展实地核查，形成储备区划定成果。划定储备区后，区县自然资源（分）局应加强日常动态管理，及时将其他集中连片、规模较好，有良好的水利与水土保持设施的耕地特别是新垦造的水田或建成的高标准农田等划入储备区，保持储备区耕地量足质优。

　　（四）加大永久基本农田建设资金投入力度。财政、自然资源、农业农村等部门要将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向永久基本农田保护区倾斜；聚合相关部门涉农资金，引导社会资金有序参与永久基本农田建设。

　　二、推进耕地提质改造，提高耕地地力等级

　　（一）实施高标准农田建设。市农业农村局牵头将省下达我市的高标准农田建设任务分解到区县。各区县人民政府对下达的高标准农田建设任务，应严格按照高标准农田建设相关标准规范进行规划设计和施工建设，严格项目资金使用和全程管理，强化项目日常监管和施工监理。按照“谁使用、谁管护”和“谁受益、谁负责”的原则，落实高标准农田基础设施管护责任，保障必要管护资金。财政部门做好高标准农田建设资金统筹和筹措，审核项目预算，及时拨付资金。财政、农业农村部门组织资金绩效评价，审计部门加强资金使用监督管理，防止资金挤占、截留、挪用确保资金及时有效使用。

　　（二）推进耕地提质改造和水田垦造。以政府牵头、接受省级监管、市级验收、区（县）镇村组织、企业实施建设的模式，推进耕地提质改造和水田垦造，确保提高耕地质量。

　　1.做好提质改造和水田垦造项目的选址。科学划定宜耕土地后备资源范围，禁止在25度以上坡地和地质灾害易发区开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地，禁止擅自占用生态保护红线范围内的生态空间开垦耕地。垦造水田地块原则上要求连片度在50亩以上、坡度在15度以下，地类可以是农用地中的旱地、水浇地和可调整地类，也可以是经严格论证的未利用地、可复垦为水田的建设用地。各区县要因地制宜，将自然条件好，特别是集中连片、适宜规模化开垦、当地农民和农村集体积极性高的地块，优先纳入提质改造、垦造水田计划。

　　2.引导农村集体和农民依法依规有序参与、支持垦造管护水田。垦造水田项目未经所涉及的农村集体经济组织和农民同意，不得强制实施。拓宽农村集体参与垦造水田、补充耕地渠道，创新垦造水田利益分配机制。鼓励农村集体和农民采用投工投劳等多种方式参与垦造水田，并获得经济收益。维护农民合法权益，垦造水田项目实施涉及的青苗补偿费、建设施工期间无法种植补偿费、种植水稻收益降低补偿费、土地承包权人激励补贴等费用，及时足额拨付到位。

　　对依法依规推进的垦造水田项目，当地政府要加强政策宣传引导，预防或化解可能遇到的矛盾纠纷。对阻挠工程建设、煽动闹事的，公安机关依法予以打击惩处。

　　3.严格新增耕地质量等别评定和验收。对耕地提质改造、水田垦造项目，区县自然资源（分）局会同农业农村、水务等部门负责初步验收；市自然资源局负责工程质量复核、新增耕地质量等别评定，并在此基础上组织市级验收。经验收通过、出具相关意见函的项目，由区县自然资源（分）局在“广东省土地整治监测监管系统”中录入报备，逐级审核，报自然资源部确认，形成新增耕地、水田、粮食产能指标。

　　4.落实垦造水田的种植养护。垦造水田项目经验收后，由项目建设单位及时办理基础设施移交手续，种植养护由所在镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织、土地所有权人负责，项目后期管护期限不少于6年，并保证项目竣工前3年（后3年鼓励）每年至少种植一造水稻或水生农作物。鼓励引入现代农业企业、种植大户实行规模化种植。

　　5.做好垦造水田项目后期种植指导。区县农业农村局综合采取工程、生物、农艺等措施，加强新增耕地培肥改良，加速土壤熟化提质，实施测土配方施肥和水肥一体化，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。

　　6.做好污染耕地水田阻控修复。区县生态环境、农业、城管、应急管理部门按照职责分工，协同做好污染耕地水田阻控修复工作。对土壤污染状况开展详查、监测、监控。加强固体废弃物和垃圾处置，建立生活垃圾分类处理系统，提高危险废物处置水平，防控化学品风险，防止污染土壤和地下水。实施农用地土壤环境分类管理和建设用地准入管理，开展土壤污染治理与修复，保障农产品质量和人居环境安全。

　　7.做好垦造水田项目的资金管理。财政部门及时做好垦造水田项目投资概算审核、结算、拨付；审计部门加强垦造水田项目资金审计。

　　（三）推进农村建设用地拆旧复垦。在做好历史文化保护等前提下，引导农村集体经济组织根据村庄规划和农户的意愿，积极拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地，复垦腾退出来的建设用地指标优先保障所在村建设需要后，节余部分指标可公开流转。加强复垦土地质量验收、资金监管和垦后监管，确保复垦土地质量、资金使用安全和复垦土地的规范使用。

　　三、严格落实耕地占补平衡，履行补充耕地责任义务

　　（一）区县人民政府负责统筹落实本辖区年度补充耕地任务。区县人民政府组织实施土地整治、复垦、开发等，推进高标准农田建设和水田垦造，推行建设占用耕地耕作层剥离再利用，增加耕地数量，提高补充耕地质量，确保辖区内建设占用耕地及时保质保量补充到位。耕地后备资源匮乏的区县，无法在本辖区内实现耕地占补平衡的，应积极筹措资金，购买耕地指标满足占补平衡需要。

　　（二）建设单位履行补充耕地义务。建设单位非农建设占用耕地无法自行补充数量、质量相当耕地的，应足额缴纳耕地开垦费，或与当地政府签订协议由其代为落实耕地占补指标。各区县在建设用地项目组卷时要将占补平衡作为首要考虑因素。未落实占补平衡的，不得上报用地报批件。区县人民政府、自然资源（分）局负责督促建设单位履行义务，协调落实占补平衡。

　　（三）规范补充耕地指标调剂管理。各区县可在市内通过耕地储备指标交易平台购买其他区县的耕地储备指标进行调剂补充；仍无法实现耕地占补平衡的，可通过省耕地储备指标交易平台跨地级以上市购买其他地区的耕地储备指标进行调剂补充。

　　区县耕地提质改造、水田垦造形成的耕地指标，在满足本辖区占补平衡前提下，可公开有偿转让。

　　（四）落实耕地占优补优、占水田补水田要求。建设占用耕地的，实行占一补一、占优补优、占水田补水田，确保耕地占补平衡数量质量双到位。严禁“占多补少、占优补劣、占水田补旱地”。

　　四、统筹协调耕地保护与发展用地需求、生态建设的关系，为经济社会全面协调可持续发展提供自然资源保障

　　（一）加强国土空间规划管控和用途管制。充分发挥国土空间规划管控作用，严格控制新增建设用地规模，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是水田等优质耕地。重点项目非农建设确需占用永久基本农田或占用其他耕地规模较大（线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷以上或占用耕地达到用地总面积50％以上，不包括水库项目）的，须按前述经可行性论证、用地预审、农用地转用和土地征收报批，并做好永久基本农田补划、上图入库；占用耕地占优补优、占水田补水田。

　　（二）以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。落实“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的总要求，全面推行节约集约用地。盘活利用存量闲散建设用地，及时处置闲置土地。大力推进“三旧”改造，开展旧城镇、旧厂房改造，促进城镇低效用地再开发再利用；开展农村旧村庄改造，完善宅基地管理制度，推行建设农民公寓，提高土地利用效率，促进新增建设不占或尽量少占耕地。

　　（三）严格控制临时用地、设施农用地占用永久基本农田。临时用地一般不得占用永久基本农田。交通、能源、水利、军事设施等国家和省批准立项的建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经自然资源部门批准可临时占用，期限一般不超过两年；同时，通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。临时用地到期后土地使用者应及时复垦恢复原种植条件，并通过区县自然资源（分）局会同农业农村局等相关主管部门的验收。

　　设施农用地项目应尽量不占或少占耕地，尽可能利用农村存量建设用地、非耕地或劣质耕地，除规模化粮食生产（不低于500亩）涉及的配套设施可按规定占用永久基本农田外，其他设施不得占用优质耕地、永久基本农田。生产经营过程中或结束后，设施不再使用的，应按要求进行土地复垦，原地类为耕地的应复垦为耕地。设施农用地应按要求报区县自然资源、农业农村部门备案。对未经批准改变设施农用地用途的，自然资源部门依法作出违法用地处罚。

　　（四）协调安排生态建设项目。党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避开永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的国土空间规划。省人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避开永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。

　　（五）谋划新时代国土空间开发保护格局。加强专题研究和论证，编制本辖区国土空间总体规划（2020-2035），统筹优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界以及各类海域保护线划定成果，明确重点发展地区，统筹各类自然资源要素配置，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

　　五、加强执法监管，及时有效遏制违法用地特别是占用耕地行为

　　（一）自然资源部门负责查处违法违规用地。区县自然资源（分）局强化日常巡查监管，及时发现、制止和依法依规查处违法违规用地行为，努力将其遏制在萌芽状态。对各类未经批准或不符合规定要求的建设项目、临时用地、农村基础设施、设施农用地，以及人工湿地、景观绿化工程等占用永久基本农田的，区县自然资源（分）局应严肃查处，责令限期恢复原种植条件。对违法违规占用永久基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他活动破坏永久基本农田，毁坏种植条件的，按《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规查处，涉嫌犯罪的，依法移送公安机关；公安机关对移送的案件应认真审查，符合起诉条件的提起公诉，由司法机关追究刑事责任。对涉及的相关国家工作人员，移送监察机关追究责任。

　　（二）区县人民政府对辖区耕地保护工作负总责。区县人民政府是本辖区土地管理特别是耕地保护的主要责任主体，应当统筹推进，严格管理、保护和开发土地资源；建立健全违法违规用地查处整改工作机制，检查、督促重点片区、重点案件查处整改，制止占用、破坏耕地等违法用地行为。

　　（三）镇人民政府（街道办事处）对辖区违法用地整改负总责。镇人民政府（街道办事处）组织开展辖区违法用地、违法建设的巡查；协助自然资源（分）局依法查处；对自然资源管理所或村（居）委会上报的违法用地、违法建设落实整改，未能完成整改的及时报告区县人民政府处理。

　　（四）村（居）委会对辖区耕地保护负总责。村（居）委会应当自觉维护本村（居）土地管理秩序，及时发现制止违法用地、违法建设，对发现的案情及时上报当地镇人民政府（街道办事处）和自然资源管理所，配合自然资源（分）局对违法用地、违法建设的查处和镇人民政府（街道办事处）的整改。

　　（五）实行责任追究。对履行土地管理执法监管职责不到位，违法用地特别是破坏耕地行为不能有效处理纠正的，所在辖区土地管理秩序混乱，按照《汕头市人民政府印发关于加强集体土地违法行为查处工作意见》（汕府〔2017〕84号）规定，对责任单位、相关领导及责任人进行问责。

　　六、明确责任，推动耕地保护目标责任制的落实

　　（一）签订耕地保护目标责任书。市人民政府与区县人民政府、镇人民政府（街道办事处）、村（居）委会，逐级分别签订年度耕地保护目标责任书，层层分解耕地保护任务，明确耕地保护的数量、质量、范围、地类、保护措施、权利义务及奖惩内容等。

　　加强组织领导，切实担负起主体责任。区县人民政府、镇人民政府（街道办事处）、村（居）委会主要负责人为本辖区耕地保护第一责任人，要亲自抓、负总责；分管领导为直接责任人，要具体抓，抓落实。区县人民政府将耕地保护列入重要议事日程，经常检查、督促耕地保护工作，协调相关部门按照职责分工履职尽责，解决碰到的困难，整改存在的问题，完善相关管理制度措施。

　　加大宣传引导，增强保护耕地意识。各级政府将耕地保护纳入宣传计划，保障必要宣传经费。创新耕地保护宣传方式手段，鼓励制作相关公益广告，把耕地保护纳入国情教育进中小学进村庄，增强全社会耕地保护意识，营造自觉遵守耕地保护政策制度的良好社会氛围。

　　（二）相关部门履行土地管理共同责任。自然资源、农业农村、生态环境、水务、城管、应急管理、财政、发改、统计、审计、公安等部门在土地管理特别是耕地保护工作中各司其职，分工合作，形成合力，履行土地管理及耕地保护共同责任。

　　（三）完善耕地保护考核奖惩机制。市人民政府每年度组织对各区县人民政府耕地保护目标责任进行考核。考核结果作为落实耕地保护奖惩的依据，作为领导干部任期内实绩考核、生态文明建设目标评价考核，领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。对检查考核中耕地保护成绩突出的区县予以奖励；对问题突出的区县，及时通报，限期整改。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，造成严重后果的，依纪依规追究党政领导的责任。

　　七、本意见有效期

　　本意见自2020年1月18日起施行，有效期5年。有效期满，经评估认为需要继续施行的，根据评估情况重新修订。