裁决要旨

　　本案所涉及的国有土地使用权出让合同，自签订至今已近30年，申请人在合同签订后，已长期占有使用该宗土地，但由于双方对于合同约定内容理解上的分歧，一直未能办理国有土地使用权登记手续，影响了土地的有效利用。本案在法律上的难点在于牵涉行政机关的行政管理与民事主体的合同关系。仲裁庭首先通过分析国有土地使用权出让合同的性质，确定了土地管理机关在出让合同中与受让人之间是平等主体的民事关系，而非作为不动产登记机关与相对人之间的行政关系。然后仲裁庭通过文义解释方法，重点分析了《城市房地产管理法》等法律对于土地出让行为的行政规制内容，指出上述法律并未将行政机关的批准作为土地出让合同生效的形式要件，未经“某区管委会”审批并不造成合同不生效力。在此基础上，仲裁庭分析了附条件的法律行为中条件的性质和特征，根据最高人民法院公报案例的精神，指出当事人将无法律依据的审批约定为条件的条款视为没有约定。

　　本案对于行政机关与市场主体在实践中的指导意义在于：第一，行政机关对于合同的审批或者其他行政管制行为，必须有法律或者行政法规的明确依据。合同作为民事法律行为的一种，是民事主体基于自身意志所创设的对其具有约束力的法律关系，是当事人之间的“法”，行政权力应当对其予以尊重和保护，不得任意加以干预和限制。当然为实现特定的政策目标，公权力可以通过特定的渠道对民事法律行为的效力进行干预，其方式包括《合同法》第五十二条和《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定的违反法律、行政法规强制性规定的法律行为无效，也包括要求某些特定的法律行为必须经过行政审批程序才能生效。但为避免行政权力对于民事法律行为效力的任意干预，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第九条以及《中华人民共和国民法典》第五百零二条第二款均将行政审批的权力来源限制为“法律、行政法规”。除此之外，行政机关不能任意对民事法律行为的效力加以限制和干预。此为私法自治与行政规制之间的重要原则，也是依法治国的要求和体现。第二，民事法律行为的条件设定应当符合条件的属性。民事主体可以通过对民事法律行为所附条件的约定，决定法律行为的生效或者解除。但是，当事人所约定的“条件”必须符合“将来发生的、不确定的、约定的、合法的事实”的要求。政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责，源于法律和行政法规的规定，无论是否有法律依据，均不属于当事人约定的范畴，当事人将其约定为“条件”，并不发生条件的效果。

　　案例基本信息

　　案例类型：国内仲裁案例

　　业务类别：国有土地使用权有偿出让合同纠纷

　　检索主题词：国有土地使用权；土地出让；行政审批

　　编写作者：满洪杰

　　案情简介

　　1992年7月，某区规划建设局向申请人颁发了《建设工程用地规划许可证》，建设用地位置为某工业区，建设用地面积为15XXX平方米。1992年8月，某区土地管理局与申请人签订《国有土地使用权有偿出让合同书》[以下简称《土地出让合同》（1992年）]约定，将案涉土地的国有土地建设用地使用权出让给申请人，约定了出让金及土地使用年限为1992年8月起至2012年8月止。2001年6月，被申请人作为出让方，与申请人（受让方）签订了《国有土地使用权有偿出让合同书》（以下简称《土地出让合同》（2001年）。该合同载明：“本合同为《土地出让合同》（1992年）的补充续期合同。”该合同将上述土地的土地出让年限延续为2012年8月至2042年8月，并约定了土地出让金。该合同第9条载明：“乙方（申请人，下同）在向甲方（被申请人，下同）支付完全部土地使用权出让金后30日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》。”第21条约定：“本合同由甲、乙双方法定代表人（或委托代理人）签字盖章，并XX区管委会批准后生效。”

　　庭审中，申请人提交缴费单据，以证明其已按照上述合同的约定缴纳了土地出让金及其他费用，对此被申请人无异议。申请人提交了其向被申请人提交的《土地登记申请书》复印件，对此被申请人无异议。双方均认可案涉土地现由申请人占有使用，仅用于存放建筑设备，未建造建筑物。2020年7月，被申请人向某区管委会提出《申请办理土地使用权证的请示》。该请示提出，申请人申请办理六号工业区地块土地使用权证，因原供地档案中未查询到政府批准文件，致使无法确定原土地出让合同是否已生效。该请示在办理意见中提出：“建议根据现有材料，由某区管委会批准后直接为企业办理不动产登记手续。”

　　申请人认为，双方签订的《土地出让合同》（2001年）合法有效，申请人按约履行合同，被申请人也将出让的案涉土地交付申请人占有。但被申请人未按约向申请人核发不动产权证，导致申请人无法利用案涉土地开发建设。被申请人的行为已给申请人造成巨大经济损失。为此，申请人请求裁决被申请人继续履行与申请人签订的《土地出让合同》（2001年），协助申请人办理案涉土地的不动产权证，并承担仲裁费用。

　　被申请人认为，第一，《土地出让合同》（2001年）约定该合同需经某区管委批准后生效。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》[以下简称《城市房地产管理法（1994年）》]第十一条“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”由于《土地出让合同》（2001年）未按照约定和法律规定报经某区管委批准，未发生效力。第二，不动产登记系被申请人的法定职权，并非平等民事主体之间的纠纷，申请人要求办理不动产权证属于行政诉讼的受案范围，不属于仲裁受案范围。