取得规划许可的建设单位实施建设项目的一般模式，是建设单位成立一个并不具有法律主体资格的管理组织，如项目指挥部、项目管理部、项目部等。这种形式是合法的，因为建设单位主体并未发生改变。现在也有建设单位专门为实施一个项目成立子公司作为实际建设单位实施项目，这种运作很多是基于税费、规避风险、融资等问题考虑，其合法性似未引起更多关注。笔者目前代理一仲裁案件，建设单位即是成立一子公司作为实际建设单位实施项目的情况，下面简单说说个人就其合法性问题的考虑，欢迎批评、指正。

　　《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”根据上述法律规定，进行工程建设应通过规划审批，取得建设工程规划许可证。

　　同时，根据《城乡规划法》第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。

　　一个比较重要的问题，进行工程建设取得规划审批，是不是仅是项目本身获得审批即可呢？如可行性研究报告等审批，有的是不涉及建设单位的。笔者认为不是。取得建设工程规划审批，以及取得建设用地规划审批，都应既包括项目本身，也包括建设单位。取得规划审批的象征性文书是规划许可证，在建设工程规划许可证、建设用地规划许可证上均记载着建设单位（包括个人）信息，也记载着具体的建设项目信息。

　　实行审批制的建设项目，需要审批的不仅是项目自身，也包括建设单位。一个项目经过立项、可行性研究等审批程序，可以进行建设时，建设单位的确定，要经政府部门对相关申请的批复，不是随便一个单位或者个人都可以作为建设单位的。对相关建设单位确定申请的批复，政府部门将结合项目具体情况、拟确定的建设单位条件与能力等综合考虑作出。相关建设单位的批复是根据项目可行性、建设单位情况等综合作出的，批复的建设单位是具有唯一性的。这也决定了其他单位、个人无权取代已批复的项目建设单位，已批复的建设单位也无权自行转让项目建设权，将作为建设单位的项目建设权随意让渡他人，包括其子公司及其他关联公司。

　　颁发规划许可证是行政机关实施行政许可的一类具体行政行为，依据《行政许可法》第八条、第四十九条规定，建设项目变更建设单位的，被许可人即原获批准的建设单位应提出申请，由相应行政机关审批。未申请变更或者变更申请未获得批准的，应视为建设单位未发生变更。

　　四、建设单位将项目交由其成立的子公司作为实际建设单位实施的合法性问题。

　　对于建设单位将项目交由其成立的子公司作为实际建设单位实施的合法性问题，应审查建设单位是否依法申请并获准变更，如已依法申请并经相应行政机关批准变更的，则具有合法性。如并未依法变更，则建设项目的建设单位应仍为规划许可证所载的建设单位，并非规划许可证所载建设单位的子公司。规划许可证所载建设单位与其子公司是不同的企业法人主体。根据规划许可证，建设项目应由规划许可证所载建设单位作为建设单位，如该建设单位成立子公司作为项目的实际建设单位实施项目建设，建设单位主体已发生了改变，已不是批准的建设单位。

　　笔者认为，一证一项目，一证一建设单位。如规划许可证所载建设单位的子公司作为建设项目的建设单位，进行项目建设，其应以自身名义依据《城乡规划法》（如其中的第三十七条、第三十八条等条款）、《中华人民共和国土地管理法》（如其中的第四十四条、第五十三条等条款）等法律法规规定，取得建设工程规划许可证、建设用地规划许可证。如规划许可证所载建设单位的子公司未以自身名义取得，其以建设单位名义所进行的相关建设项目招投标行为、签订合同行为，因违反上述法律规定，应不具有法律效力。

　　一直以来，委托代建项目一定数量存在，如不需要进行建设单位变更审批程序，估计很多委托代建项目，可能受托代建人就直接以建设单位名义直接实施项目建设了。很多PPP项目，也不需要进行建设单位变更的审批程序了。

　　建设单位未经依法变更将项目交由其子公司作为实际建设单位实施可能存在的问题，包括：项目性质发生变化，政府投资项目、企业投资项目与经营性项目、非经营性项目可能发生变化或者混同；项目资金来源发生变化，政府债务、企业债务可能发生转移或者混同；政府对项目可能的专项补助、补贴，受益主体发生变化；批准的建设单位所取得的项目前期政府批准文件与对建设单位并不对应；对于建设项目法定管理责任主体确定的影响；施工许可证申领主体的影响；实际建设单位偿债能力的影响；融资受阻或者困难影响及项目所有权、使用权（包括特许经营权）方面的影响等。

　　上述问题，可能也会影响建设工程项目的施工方、设计方等其他参与方合法权益。

　　《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　建设单位未经依法变更将项目交由其子公司作为实际建设单位实施，如被依法认定为未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设情形，或者被认定擅自从事应当取得行政许可的活动情形，依据上述法律规定，行政机关有权采取责令停止建设、限期整改、罚款等行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。