《汕头经济特区乡村振兴实施条例》（以下简称《条例》)于2023年6月16日经汕头市第十五届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，自2023年8月1日起施行。日前，记者就《条例》有关问题采访了市人大法制委负责人。

　　问：《条例》制定的主要背景是什么？

　　答：实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。为保障乡村振兴战略的有效贯彻实施，国家和省先后颁布实施《中华人民共和国乡村振兴促进法》《广东省乡村振兴促进条例》，通过立法方式贯彻落实“三农”工作重要论述和总结提升“三农”法治经验，为新时代全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力的法治支撑。我市是一个带有大片农村的经济特区，市委、市政府历来高度重视“三农”工作，按照党中央关于实施乡村振兴战略的重大决策部署和省委、省政府工作要求，配套出台了一系列实施乡村振兴战略规划和政策措施，着力发展现代精细农业，推动和美宜居乡村建设，持续深化农村综合改革，农业农村呈现良好发展态势。但是，我市农业农村发展依然面临挑战，城乡发展不平衡不充分问题仍然突出，有必要发挥特区立法权优势，立足特区乡村发展实际，聚焦农业农村发展的痛点难点，对乡村产业发展、乡村规划建设、乡村治理等方面作出制度设计，把行之有效的乡村振兴政策和经验做法法定化，以更加精准、务实、管用的措施加快特区农业农村现代化步伐，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

　　问：《条例》有哪些主要特点？

　　答：《条例》立足特区实际，从总则、乡村产业、乡村建设、乡村治理、附则等方面作出规定，共五章45条。具有以下主要特点：一是贯彻落实党中央、国务院关于全面推进乡村振兴的部署要求。坚持问题导向，总结固化我市乡村振兴工作的有效经验，为健全乡村振兴工作体系提供法治保障和制度供给。二是坚持“小切口”立法。考虑到乡村振兴是一项系统工程，涉及农业农村方方面面，且国家乡村振兴促进法、省乡村振兴促进条例等涉农法律法规也有较全面和具体的规定，因此《条例》遵循不重复立法原则，在体例架构上不追求“大而全”，在内容上侧重问题导向，紧扣基层关注的热点难点问题以及未来一段时期我市农业农村工作重点，有针对性地作出制度安排。通过经济特区立法为引领，配套我市农业农村现代化规划等一系列发展规划和各项具体政策，各项政策措施协同联动，构建起“1＋N”的乡村振兴制度体系，确保乡村振兴战略在我市全面贯彻实施。三是坚持需求导向，着力破解制约乡村振兴工作的难点、痛点和堵点，补齐短板，总结提炼我市农业农村工作实践，把一些行之有效的经验做法以法规制度的形式固定下来，切实解决工作中遇到的问题。

　　问：《条例》在提高农业综合生产能力方面规定了哪些内容？

　　答：针对耕地碎片化、农田设施落后、农户种粮积极性不高、耕地闲置撂荒等问题，《条例》从完善粮食生产扶持、改善耕作条件、促进农业适度规模化经营等方面着手，夯实农业发展的制度支撑。一是加强耕地保护和粮食生产功能区建设，建立健全粮食生产扶持政策；加强土地用途管制，严禁耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。综合运用投资补助、以奖代补、财政贴息等措施升级农田基础设施，推动撂荒耕地复垦复耕，推进垦造水田和高标准农田建设，提升农作物生产加工机械化、自动化、智能化水平（第七条）。二是针对农业设施用地需求难以保障、手续繁琐的问题，明确规定设施农业用地经按规定备案及上图入库，不需办理农用地转用审批手续（第九条）。三是针对耕地碎片化问题，规定土地经营权流转的内容，稳定土地经营权流转双方的预期，为土地经营权流转双方提供法规依据，包括鼓励由农村集体经济组织统一流转，建立完善连片流转激励机制，对连片流转的村集体经济组织或者村（居）民委员会和流转双方给予财政补贴，优先安排各类涉农项目，建立农户承包地有偿退出机制，引导无耕种意愿的农户退出土地承包经营权等等（第十五条）。四是针对耕地闲置撂荒问题，支持新型农业经营主体、农村集体经济组织参与复耕复种，规定在承包经营权人拒不耕种的情形下可由集体对撂荒地组织代耕代种（第二十条）。

　　问：《条例》在培育壮大乡村产业方面有何创新性规定？

　　答：产业兴旺是乡村振兴的重要基础。《条例》把产业振兴作为重中之重，坚持精准立法，以产业短板和市场需求为导向，制定创新性措施推动乡村产业结构调整，提升乡村产业发展水平。

　　一是围绕乡村产业结构单一、规模小、链条短的问题，要求市、区（县）人民政府应当因地制宜扶持乡村发展优质水稻、果蔬花卉、畜禽水产等特色产业，构建符合当地发展实际的现代农业产业体系；鼓励开展具有潮汕特色的农产品初加工、精深加工，发展潮汕卤味、小菜、果蔬制品、肉制品、水产品等特色食品产业，支持发展预制菜产业，推进加工副产物综合利用，提升农产品附加值（第十条）；规定市、区（县）人民政府应当加强对乡村休闲旅游产业的培育引导和政策扶持（第十二条）。

　　二是针对乡村产业经营品牌意识不强、竞争力薄弱的问题，明确市、区（县）市场监督管理、农业农村等有关主管部门应当加强农产品区域公用品牌培育，支持符合条件的农民专业合作社、行业协会等主体申请登记农产品地理标志、注册地理标志证明商标和集体商标，并加强品牌宣传推广（第十三条）。

　　三是聚焦农产品产销不畅、物流配送不完善等堵点、难点问题，规定市、区（县）各相关主管部门应当从资金、用地、人才、政策等方面推动农产品产销对接，拓宽农产品销售渠道；统筹建设农产品产地批发市场和田头综合服务中心，支持建设具有仓储保鲜、包装配送等功能的服务设施；支持设置乡村快递服务网点、建设农产品保鲜仓储冷链物流体系，健全乡村寄递物流体系；从乡村电商服务站点、电商从业人员、初创人员等方面扶持发展乡村电子商务（第十一条）。

　　四是针对新型农业经营主体经营规模小，实力不强的问题，规定加强对家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业的培育和引导，鼓励村集体领办或者创办农民专业合作社，支持龙头企业上市融资，推动构建“新型农业经营主体辅导员＋服务中心”的指导服务体系，为新型农业经营主体提供专业服务（第十七条）。

　　五是针对产业联农带农能力偏弱，规定鼓励农民专业合作社等市场主体通过开展订单收购等方式与农户建立利益联结机制；鼓励农户将土地经营权、宅基地使用权等产权折价入股参与农业产业化经营；探索建立新型农业经营主体带动乡村发展绩效评价机制，将新型农业经营主体带动和服务农户成效作为项目扶持、资金支持的重要依据（第十八条）。

　　六是强化各类要素支撑。为推进我市海洋经济发展，规定推动渔港配套设施建设，提升渔港综合服务能力，支持海洋牧场建设和深水网箱等深海远海养殖发展（第十四条）；为适应我市深化农村承包地改革和宅基地制度改革需要，探索建立农村土地交易中心这一创新性规定（第十六条）；为适应农村用地零星分散的特点，解决乡村振兴项目如旅游开发项目等拿不到合适用地的难题，规定实施点状供地的情形，优化土地供应方式（第十九条）；为提升我市发展绿色农业的科技发展水平，鼓励开展新品种（系）选育和特色品种提纯复壮等技术研究和应用推广（第二十三条）；在金融保险服务方面，规定通过财政扶持鼓励金融机构开展面向农业农村的金融服务，积极发展农业保险，支持以集体经营性建设用地使用权等向金融机构抵押或者质押融资（第二十五条）。

　　问：《条例》如何以提升乡村建设为抓手，对我市打造宜居宜业美丽乡村进行制度规范？

　　答：《条例》针对我市在乡村风貌、乡村基础设施和公共服务设施等领域存在的短板和薄弱环节，专设第三章对乡村建设做了相应规定。

　　一是加强村庄规划建设管控，规定建立政府组织领导、村民发挥主体作用、专业人员开展技术指导的村庄规划编制机制，遵循“多规合一”的原则有序推进村庄规划编制、修订；村庄规划编制、修订应当多形式听取农村集体经济组织和村民的意见，对村庄规划编制经费财政应予以保障（第二十九条）。规定镇街应加强动态巡查监管，鼓励建立乡村规划建设协管员制度；相关部门应当简化申报材料、优化办理流程，为基层群众办理审批业务提供便利（第三十一条）。

　　二是强化用地指标保障，政府每年安排一定比例的新增建设用地计划指标专项用于保障乡村振兴项目用地需求；探索规划“留白”机制，镇级国土空间规划和村庄规划可预留不超过百分之五的建设用地机动指标，用于保障暂时难以确定选址的乡村振兴项目（第三十条）。

　　三是鼓励农村集体建房，规定村民委托村集体建设公寓式住宅依法免收城市基础设施配套费；并规定应按“一户一宅”要求向符合建房条件或者自愿退出宅基地的村民配售；探索跨村（社区）联合集中建设村民住宅（第三十二条）。

　　四是坚持土地节约集约利用，规定开展农用地和闲置低效集体建设用地整治、改造，腾退的建设用地优先用于保障乡村振兴项目（第三十三条）；鼓励宅基地和房屋在房屋权属人承诺满足自住需求和不改变土地用途并符合安全条件的情况下发展农家乐等乡村产业（第三十四条）；完善集体经营性建设用地闲置处置制度，规定收回使用权或者收取土地闲置费的处理方式（第三十五条）。

　　五是加快补齐乡村基础设施和公共服务设施建设短板，明确管护资金筹集方式，健全设施管护体制，实施设施管护责任清单公示制度（第三十六条）；规定逐步推动城乡公共基础设施统一规划、统一建设、统一管护，实现城乡公共基础设施互联互通、一体化管理，推动实现城乡就业、教育、医疗、养老、住房等基本公共服务一体化（第三十七条）。

　　问：《条例》为完善乡村治理体系，推动构建和谐乡村作了哪些补充规定？

　　答：加快推进乡村治理体系和治理能力现代化是实现乡村振兴的必然要求。为了提升乡村治理效能，《条例》从以下几个方面进行补充规定：一是推进平安乡村建设，健全乡村社会治安防控体系和公共安全体制机制，加强网格化服务管理（第三十八条）；二是通过制定村规民约、居民公约以及探索实行积分制，引导村民自觉践行社会主义核心价值观（第三十九条）；三是推进数字乡村治理建设，建设乡村村务平台，促进现代信息技术在基层应用（第四十条）；四是将特区实施乡村治理“五小清单”制经验做法上升为法规，该做法在2021年纳入全国乡村治理典型案例（第四十一条）；五是建立健全市、区（县）人民政府以财政投入为主的、稳定的村级组织运转经费保障制度；六是进一步鼓励村干部在乡村振兴过程中积极作为，完善农业农村工作干部队伍培养选拔、村干部薪酬激励以及容错纠错等政策（第四十三条、第四十四条）。

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