一、《实施方案》的出台背景
为解决多年来在涉农资金管理领域持续存在的条块分割、交叉重复、上下权责不匹配等问题，促进涉农资金使用由分散到集中、从低效到高效转变，2017年12月，国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号）,要求地方政府在2018年制定实施方案。2018年12月，省政府印发《广东省涉农资金统筹整合实施方案（试行）》（粤府〔2018〕123号），要求市县制定实施方案。中央巡视组对我省也提出需对涉农领域财政资金进行统筹整合的要求。为做好中央巡视反馈意见整改工作和落实上级有关文件精神，按照市领导有关指示批示要求，市财政局在认真学习、充分理解上级政策文件的基础上，起草了《实施方案》。
二、《实施方案》主要内容及特点
《实施方案》严格落实中央和省各项要求，分主要目标、推进行业内涉农资金整合、推进行业间涉农资金统筹、改革完善涉农资金管理体制机制、保障措施等五部分、15条措施，并附有市级涉农资金统筹整合专项目录、市级涉农资金统筹整合操作规程、市级涉农资金统筹整合流程图3个附件。围绕提升财政支农政策效果和支农资金使用效益的目标，通过“两个50%”双控要求，赋予区县“三个权利”，解决涉农资金管理体制机制问题。其内容及特点可归纳为3方面：
（一）体现“动真格”，对现有部门间利益关系和资金使用权力格局进行全面性、根本性调整。
一是市级涉农资金实现跨部门统筹整合。将现有农业农村厅、水利厅等11个农口部门的25项市级涉农资金，在保障上级和市委、市政府的战略意图和工作要求不变的基础上，参照省级做法，归并设置为农业产业发展、农村人居环境整治、精准扶贫精准脱贫攻坚、生态林业建设、农业救灾应急和农业农村基础设施建设6大类，其中：农业产业发展、农村人居环境整治、精准扶贫精准脱贫攻坚由市农业农村局牵头，生态林业建设由市自然资源局牵头，农业救灾应急由市应急管理局牵头，农业农村基础设施建设由市水务局牵头，形成了不同部门的涉农资金可调剂使用的新格局。
二是区县具备真正统筹能力。为使涉农资金统筹整合“动真格”落实“放管服”，在实现跨部门整合涉农资金的基础上，针对以往市级部门下达资金指定具体项目，区县想统筹却无能为力的情况，经过充分论证，进一步提出“两个50%”要求，即由市级组织实施的项目资金原则上不得超过涉农资金总额的50%，由区县统筹实施的每类资金中，市级下达的约束性任务所需资金占比不得超过50%，既保证保障市委、市政府的战略意图和工作要求，又赋予区县“三个权利”，即结合实际，按照轻重缓急的原则，具有确定项目规划布局的权利，具有确定项目建设先后顺序的权利，具有确定项目实际投资额度的权利。为从源头改革涉农资金管理体制机制，激励区县因地制宜主动作为，提高财政资源配置效率提供坚实的政策保障和有益探索。
（二）体现“可操作”，确保政策能落地、能实施。
一是从预算编制源头开始整合，对整合后的6大类涉农资金，明确了每类资金牵头部门。牵头部门要会同相关业务主管部门，根据财政部门明确的预算额度，结合汕头市实施乡村振兴战略的整体规划，按照“两个50%”原则，汇总制定各类资金分配方案、任务清单，并按程序报批审定。
二是明确市级及区县组织实施的项目范围。市级实施的范围只有市委、市政府确定由市级单位组织实施的项目；跨地区跨流域的重大投资项目；技术较复杂，需依靠市级单位的资源及技术力量统筹实施及示范推广的重点综合性项目等，其他项目均交由区县统筹实施，确保实现由市级组织实施的项目资金原则上不得超过涉农资金总额50%的目标。
三是设定任务清单并与资金同步下达。细化界定了区县统筹实施的约束性任务清单范围，省委、省政府以及省级有关部门明确需对我市进行考核的涉及国计民生的事项，经市人民政府同意按人数、面积、工程量等因素量化考核验收的项目，纳入国家、省和市重大规划任务、新设试点任务，以及农业生产救灾、对农直接补贴等，其他任务为指导性任务，确保实现市级下达的约束性任务所需资金占比不得超过50%的目标。任务清单由市级业务主管部门编制，区分约束性任务和指导性任务，实施差别化管理并细化到各区县。约束性任务需纳入考核，指导性任务不作为考核硬性指标。
四是同步制订《市级涉农资金统筹整合操作规程》。将市级涉农资金统筹整合工作明确为制定资金分配方案、审定资金分配方案、整体下达涉农资金、同步下达任务清单、明确区县主体责任、加强涉农资金监管等6个环节，确保相关措施可操作、能落地，并帮助区县参照制定本级涉农资金统筹整合操作规程。
五是赋予区县更多的自主权，更加突出因地制宜推动改革落实。由区县统筹实施的项目，省市级资金按规定分类整体下达，资金额度不细化至具体项目，各区县、各部门特别是区县自主确定具体项目，并明确区级在完成上级约束性任务后，可将剩余资金调剂用于其他涉农项目。允许区县结合本地实际，加强性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用；也可促进功能互补、用途衔接的涉农资金集中投入等。指导区县政府以规划引领涉农资金统筹，实现各类涉农资金的统一规划布局、统一资金拨付、统一组织实施、统一考核验收。
六是明确省市级及区县对涉农资金监管的具体措施，形成权责明确、有效制衡的监管局面。省市级层面通过加强培训、督导检查、进度通报、约谈以及审计等方式加强监管，对约束性任务进行绩效考核并将考核结果与后续年度涉农资金安排相挂钩。区县层面通过实行涉农资金统筹整合实施方案备案制以及公开公示等主动接受上级和社会监督。在此基础上，要求各级审计部门按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则进行审计监督，对区县按规定在统筹整合范围内将剩余资金调剂用于其他涉农项目的，审计、财政等部门在各类审计监督中不作为违规问题处理。
（三）强机制，构建齐抓共管的工作局面。
为使市直有关部门和区县政府能更好地理解并承接改革，使相关措施能尽快落地实施，市级将成立涉农资金统筹整合领导小组及办公室，由市政府主要领导担任组长，分管财政、农业的市政府分管领导任副组长，市财政局、发展改革局和农口相关部门派员担任成员，负责指导涉农资金统筹整合工作，审定省市级涉农资金统筹整合总体资金分配方案和任务清单，协调解决有关重大问题，特别是协调统筹行业间资金，集中财力支持保障上级和市委、市政府确定的重大项目。领导小组办公室设在市财政局，承担具体事务。建立涉农资金统筹整合协调机制，由分管农业的市政府领导负责涉农资金统筹整合日常工作和组织协调，通过召开联席会议明确统筹整合后涉农资金使用方向、原则和目标。要求区县政府参照市级做法，相应成立政府统一领导、相关部门参与的涉农资金统筹整合领导小组及办公室。通过政府和部门间的上下协同努力，将改革不断推向深入，确保改革取得成效。
三、我市《实施方案》和省级《实施方案》不同的地方
我市《实施方案》基本参照省级《实施方案》的框架，结合我市实际进行修改，主要有以下几点不同：
（一）业务主管部门。市级《实施方案》涉及市业务主管部门11个，比省级《实施方案》涉及业务主管部门9个增加了市文明办、城管局2个部门。主要原因是市文明办牵头负责的基层村居创文强管、城管局负责的农村“厕所革命”纳入涉农资金统筹整合的范围。
（二）资金下达频次。省级《实施方案》提出资金下达频次一年内一般不超过两次（救灾应急等特殊资金除外），考虑资金涉及部门较多，未确定因素较多，市级《实施方案》不对下达的频次规定次数，提出减少资金下达频次。
（三）涉农资金统筹整合资金审批流程。省级《实施方案》提出按照省级涉农资金统筹整合专项目录，实现一类专项资金由一个部门牵头。在省业务主管部门研究制定资金分配方案的基础上，由牵头部门分类汇总报省财政部门提交省涉农资金统筹整合领导小组审定。结合《关于深化市级预算编制执行监督管理改革的意见》，市级《实施方案》提出对省级涉农统筹整合资金，各业务主管部门应提前主动与省做好对接工作，确保能够接得住、管得好、用得好省下达的资金，完成上级各项任务要求。纳入统筹整合的涉农资金，实现一类专项资金由一个部门牵头。对已明确具体补助对象和金额或可根据政策文件标准按因素法进行分配的资金，由市业务主管部门提交资金补助方案，由牵头部门分类汇总报市财政部门办理拨款。对未明确且非因素法分配的资金，在市业务主管部门研究制定省市资金分配方案的基础上，由牵头部门分类汇总报市财政部门提交市涉农资金统筹整合领导小组审定。
（四）下放审批权限。省级《实施方案》提出省业务主管部门要依法将具体项目审批权限下放至市县或用款单位，结合《关于深化市级预算编制执行监督管理改革的意见》，市级《实施方案》仅将将具体项目审批权限下放至区县。
（五）资金监管。省级《实施方案》保留了实施财政监督检查的表述，结合《关于深化市级预算编制执行监督管理改革的意见》，及机构改革职能划转，市级《实施方案》删除了相关表述。
四、《实施方案》征求区县及部门情况
1月25日，市财政局发文征求市审计局、11个涉及部门及7个区县财政局意见，市住房城乡建设局、应急管理局有提出意见外，其余区县、部门均无提出意见。
（一）市住房城乡建设局意见及采纳情况。市住房城乡建设局反馈，由于省住房城乡建设厅已明确从2019年开始，不再向各市下达农村危房改造任务，建议“改造农村危房”不纳入涉农资金统筹整合范围，考虑我市工作开展的实际，建议予以采纳。
（二）市应急管理局意见及采纳情况。市应急管理局提出将“农业救灾应急”资金分为两类，一类为应急救援资金；另一类为农业生产救灾及特大防汛抗旱防治资金。市应急管理局牵头应急救援资金统筹整合，其他救灾防治资金统筹建议由相关职能部门牵头。将大类资金进行拆分，不符合资金统筹整合的原则，建议不予以采纳。